II GSK 1291/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 335/19 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 grudnia 2018 r. nr BP.5530.89.2018.0949.BTM.7028 w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 335/19 w sprawie ze skargi S.Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców - w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 października 2018 r.; w pkt. 2 zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. GITD na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32f ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200), dalej: "u.t.d.", art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U.UE.L.2009.300.72), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2018 r. o cofnięciu świadectwa kierowcy o numerze [...] udzielonego w dniu 10 lipca 2017 r. dotyczącego kierowcy P.T. oraz zawieszenia wydawania skarżącemu nowych świadectw kierowców przez okres jednego roku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że wniosek o wydanie świadectwa kierowcy złożył pełnomocnik skarżącego w dniu 7 lipca 2017 r. Do wniosku dołączył zaświadczenie ZZ z dnia 6 lipca 2017 r., w którym przedsiębiorca będąc świadomy grożącej odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia - oświadczył, że ww. kierowca spełnia wymagania określone w art. 39a u.t.d. Organ podniósł, iż z dokumentów przedłożonych na wezwanie organu z dnia 29 stycznia 2018 r. wynika, że skarżący nie spełniał warunków do otrzymania świadectwa. W załączeniu do tego pisma pełnomocnik strony przedłożył jedynie dokument ZUS P ZUA - zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego ww. kierowcy z dnia 3 lipca 2017 r. oraz dokument ZUS P ZWUA - zgłoszenie o wyrejestrowaniu z ubezpieczenia społecznego wymienionego kierowcy z dnia 1 sierpnia 2018 r. Organ zatem uznał, że w dniu złożenia wniosku strona nie spełniała warunków do otrzymania świadectwa o numerze [...], bowiem nie przedłożyła ani dokumentu potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej lub ukończenia szkolenia okresowego oraz orzeczeń potwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez ww. kierowcę. Tym samym GITD uznał, iż zaświadczenie ZZ z dnia 6 lipca 2017 r. złożone przez skarżącego, w którym oświadczył, że kierowca spełnia wymagania określone w art. 39a ustawy, zawierało nieprawdziwe informacje. Organ analizując konsekwencje niespełniania warunków do otrzymania świadectwa kierowcy lub podania we wniosku o to świadectwo nieprawidłowych informacji powołał się na art. 7 ust. 2 lit a) rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 i art. 32f ust 2 ustawy, zgodnie z którymi stanowi to podstawę do cofnięcia świadectwa kierowcy, a także zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy na okres jednego roku. Zdaniem GITD postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wypełnienie obowiązków wynikających z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. i zgromadzenie w aktach sprawy dowodów niezbędnych do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego a swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 października 2018 r.; w pkt. 2 zasądził od GITD na rzecz skarżącego kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA podkreślił, że wobec brzmienia art. 32f ust. 1 u.t.d., organ w każdym czasie może kontrolować prawidłowość wykorzystywania wydanego świadectwa kierowcy. Ustawa definiuje przy tym pojęcie niewłaściwego wykorzystywania świadectwa kierowcy jako niespełnianie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy oraz podanie nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy (32f ust. 2 u.t.d.). Zdaniem WSA, organ może zatem wezwać przedsiębiorcę do przedstawienia dokumentów stanowiących podstawę wniosku o wydanie świadectwa kierowcy. Ww. uprawnienie organu sprzężone jest z obowiązkiem przedsiębiorcy posiadania - w celu przedstawienia organowi - dokumentu (dowodu) potwierdzającego spełnianie przez kierowcę wymagań z art. 39a, o którym mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d. Organ może żądać przestawienia dokumentów, o których wyżej mowa, z zastrzeżeniem (i uwzględnieniem) art. 39l ust. 1 pkt 5 ustawy, który - z chwilą rozwiązania stosunku pracy - nakazuje przedsiębiorcy zwrócić (przekazać) kierowcy kopie orzeczeń i świadectw, o których mowa w pkt 3 (tj. świadectwa kwalifikacji zawodowej oraz orzeczeń lekarskich i psychologicznych). Sąd I instancji uznał za prawidłowy wywód organu o możliwości pozostawienia przez przedsiębiorcę kopii dokumentów, których dotyczy art. 39l ust. 1 pkt 5 u.t.d., w pracowniczych aktach osobowych, do prowadzenia których przedsiębiorca jest zobowiązany jako pracodawca na podstawie art. 94 ust. 9a kodeksu pracy. W związku z argumentacją zawartą w skardze WSA wskazał, że na gruncie ustawy (wobec kategorycznego brzmienia art. 39l ust. 1 pkt 5) rzeczywiście istnieje nakaz zwrotu kierowcy przez przedsiębiorcę z chwilą rozwiązania stosunku pracy kopii orzeczeń i świadectw, o których mowa w pkt 3 ww. przepisu (tj. świadectwa kwalifikacji zawodowej oraz orzeczeń lekarskich i psychologicznych), niemniej ust. 3 art. 39l ustawy wprost stanowi, że spełnienie przez przedsiębiorcę lub przez inny podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b (tj. skierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne), uznaje się za równoznaczne ze spełnieniem obowiązków pracodawcy w zakresie wykonywania wstępnych i okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 229 § 1 i 2 kodeksu pracy. Obowiązkowi pracodawcy przeprowadzenia badań profilaktycznych towarzyszą powinności biurokratyczne polegające na tym, że orzeczenia lekarskie będące wynikiem badań wstępnych, okresowych i kontrolnych mają być włączone do akt osobowych pracownika (por. obowiązujący w dacie wezwania przez organ z dnia 28 września 2017 r. i wydania zaskarżonej decyzji - § 6 ust. 2 pkt 2 lit i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika, Dz.U. z 2017 r., poz. 894). WSA zauważył, że zgodnie zaś z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia pracodawca może żądać od osoby ubiegającej się o zatrudnienie złożenia m.in. dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe, wymagane do wykonywania oferowanej pracy (pkt 3), które wchodzą skład prowadzonych akt osobowych pracownika w ich części A (por. § 6 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia). W dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacje zawarte w kodeksie pracy nie określały czasu, przez jaki pracodawca zobowiązany był do przechowywania dokumentacji pracowniczej. Niemniej czasowe ograniczenia wynikały pośrednio z innych aktów prawnych, w tym z art. 51u ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zgodnie z którym dokumentacja związana z zatrudnieniem pracownika musi być przechowywana przez pracodawcę przez okres 50 lat, liczony od dnia rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy - dla dokumentacji osobowej, od dnia wytworzenia - dla dokumentacji płacowej. Tak więc ww. przepisy prawa pracy to podstawa prawna do przechowywania przez przedsiębiorcę istotnych w sprawie dokumentów. Przedsiębiorca usprawiedliwiając brak ww. dowodów nie mógł zatem skutecznie powoływać się na art. 39l ust. 1 pkt 5 ustawy. Przechodząc do kontroli wykładni art. 32f ust. 2 ustawy dokonanej przez organ Sąd I instancji przypomniał, że w tej sprawie organ - w ramach nałożonej sankcji - m.in. zawiesił wydawanie przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców na okres roku. Skarżący wskazał, że takie działanie GITD nie ma podstaw prawnych, bowiem sankcją za niewłaściwe wykorzystywanie świadectwa kierowcy, które nie ma charakteru poważnego, może być zawieszenie wydawania nowych świadectw tylko dla tego kierowcy, którego dotyczy świadectwo zakwestionowane przez organ. Do takich wniosków doprowadziła skarżącego treść art. 32f ustawy, w którym (w odrębnych jednostkach redakcyjnych) uregulowano dwie formy naruszenia przepisów o świadectwie kierowcy, tj. w ust. 2 - mowa o zwykłym (podstawowym) naruszeniu tych przepisów, zaś ust. 3 odnosi się do bardzo poważnego naruszenia w ww. zakresie. Naruszenia te skutkują nałożeniem różnych sankcji przez organ, który odpowiednio - zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku (i cofa świadectwo kierowcy) oraz zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku (i cofa 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy). WSA zaznaczył, że punktem odniesienia dla ww. przepisów (przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji) są regulacje wspólnotowe, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U.UE.L.2009.300.72), gdzie w art. 7 ust. 2 wskazuje się, że właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy. Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej. Sankcje te mogą być określone po podjęciu ostatecznej decyzji w danej sprawie i uwzględniają wagę naruszenia, którego dopuścił się posiadacz licencji wspólnotowej. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z zasadą effet utile (efektywności), sądy krajowe są zobowiązane zapewnić skuteczność prawu wspólnotowemu. Skoro zatem w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f ustawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zajmowało się zaś tą kwestią. Sąd I instancji wskazał, iż w ponownym postępowaniu organ dokonana oceny prawnej ustalonego - przy współudziale skarżącego - stanu faktycznego. Jeżeli skarżący nie przedstawi dokumentów, które dla wykazania prawidłowości informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy ma prawo i obowiązek posiadać zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, organ rozważy nałożenie odpowiedniej sankcji za to naruszenie uwzględniając przy tym przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Z powyższych względów Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzuty. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32f ust. 2 u.t.d. oraz art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21.10.2009 r. dotyczącego zasad dostępu do rynku międzynarodowego przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę zastosowania w sprawie (jakie to przepisy stanowiły podstawę materialną wydanego rozstrzygnięcia), poprzez przyjęcie, iż sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, a organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla innych kierowców przez okres roku, podczas gdy użyte w treści art. 32f ust. 2 u.t.d. sformułowanie "cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku" nie dotyczy zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy temu konkretnemu kierowcy, któremu świadectwo kierowcy zostało cofnięte, a dotyczy świadectw kierowcy, które musi być wydane każdemu, kto do wykonywania transportu drogowego w imieniu przedsiębiorcy musi się takim dokumentem legitymować. Odmienne przyjęcie prowadziłoby do sytuacji w której przedsiębiorca w zasadzie nie ponosiłby żadnej konsekwencji prawnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W przypadku ujawnienia bowiem nieprawidłowości związanych ze świadectwem kierowcy jednego z zatrudnionych kierowców, po jego cofnięciu przedsiębiorca nie ponosiłby żadnych konsekwencji swoich uchybień, mogąc w sposób nieskrępowany występować o świadectwo kierowcy dla kolejnych kierowców uznając, że uchybienia wcześniejsze nie pociągają za sobą żadnych negatywnych konsekwencji prawnych, co prowadzić mogłoby do nagminnego dopuszczania się uchybień, a jedyną konsekwencją byłoby roczne zawieszenie współpracy z konkretnym kierowcą, co w rzeczywistości byłoby dolegliwością pozorną. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: "COVID-19") sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców, stwierdził, że decyzja ta, oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 października 2018 r. są niezgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji uznał bowiem, iż skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f ustawy. Zdaniem WSA w Warszawie, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zajmowało się zaś tą kwestią. Natomiast skarżący kasacyjnie organ wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32f ust. 2 u.t.d. oraz art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 rozporządzenie nr 1072/2009 jest zdania, że w sposób prawidłowy wyłożył brzmienie art. 32f ust. 2 u.t.d., gdyż przepis ten dotyczy zawieszenie wydawania przedsiębiorcy dokumentu, którym jest świadectwo kierowcy nie jedynie dla konkretnego kierowcy, a ogólnie dla wszystkich pozostałych kierowców. Powyższe ma bowiem na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorców do rzetelnego procesu wnioskowania o wydanie świadectwa kierowcy i legitymowanie się wymaganymi dokumentami. Odnosząc się do powyżej przedstawionej spornej kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d., w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku. W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy. Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej. Istotne jest, iż państwa członkowskie na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Zgodzić się należy z organem, iż w przypadku ujawnienia nieprawidłowości związanych ze świadectwem kierowcy jednego z zatrudnionych kierowców, po jego cofnięciu przedsiębiorca nie ponosiłby żadnych konsekwencji swoich uchybień. Cofnięcie świadectwo kierowcy (w rozpatrywanej sprawie co należy podkreślić kierowcy, który już nie pracował u przedsiębiorcy w dacie wydania zaskarżonej decyzji), nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż stosownie do art. 3 ww. rozporządzenia, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1. Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia 1072/2009 zgodnie, z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Wydaje się zasadnym uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki na których zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 r.). Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie może ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Podkreślić należy, że literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie niewłaściwie wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnienie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2196/21). Jakkolwiek w przedstawionym powyżej zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Sąd I instancji doszedł bowiem do wniosku, że organ powinien dokonać oceny prawnej ustalonego - przy współudziale skarżącego - stanu faktycznego. WSA w Warszawie wskazał, iż jeżeli skarżący nie przedstawi dokumentów, które dla wykazania prawidłowości informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy ma prawo i obowiązek posiadać zgodnie z tym, organ rozważy nałożenie odpowiedniej sankcji za to naruszenie uwzględniając przy tym przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Tymczasem pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej nie zakwestionował naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji dotyczących wadliwości w ustaleniu stanu fatycznego. Przypomnieć należy, że w podstawie prawnej wyroku Sądu I instancji podano również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku zatem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa w zakresie dotyczącym wadliwości w ustaleniu stanu fatycznego tej sprawy, nie może Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawać niniejszej sprawy poza zakresem zarzutu zawartego w samej skardze kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami wytyczonymi przez skargę kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł uchylić wyroku Sądu I instancji. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.