I OSK 130/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2091/18 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców-[...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., I SA/Wa 2091/18 oddalił skargę Polskiego Związku [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – Polski Związek [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", oraz art. 8 w zw. z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U.1996.85.390 ze zm.), dalej jako "u.p.o.d", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., polegającą na przyjęciu, że przysługiwanie skarżącemu prawa użytkowania nieruchomości w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jest niewystarczające do uznania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, w związku z późniejszym wygaśnięciem prawa użytkowania, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., pomimo że, zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów mającą oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje skarżącemu jako stronie postępowania, w której wydano tą decyzję (przy czym w tym przypadku skarżący był w sytuacji strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w którym wydano ww. orzeczenie z dnia [...] lutego 1989 r.); b) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2017.2176 ze zm.), dalej jako "u.r.o.d.", oraz art. 252 k.c. polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. ze względu na niemożność wykazania się prawem użytkowania nieruchomości na podstawie ww. przepisów, w sytuacji gdy do tego samego gruntu innemu podmiotowi przysługuje prawo użytkowania wieczystego ustanowione na mocy orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., pomimo że, zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów, mającą oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia przysługuje skarżącemu jako podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji; c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a przez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 oraz 28 k.p.a., w wyniku błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny uprawniający do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Rekapitulując stan sprawy należy zauważyć, iż decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., do dawnej działki o nr [...], obecnie części działki nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], a także do dawnej działki nr [...], obręb [...], obecnie część działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, ustanowiono na rzecz Wojewódzkiego Zarządu [...] prawo użytkowania na czas określony, do dnia [...] grudnia 1990 r. Natomiast orzeczeniem Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...], nieruchomości Skarbu Państwa, położone na znacznie większym terenie, w którego skład wchodziły ww. dawne działki nr [...] i nr [...], oddany został w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Polski Związek [...] wniósł o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., zarzucając jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., w części przekazującej na rzecz Spółdzielni [...] w W. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych jako dawne działki nr [...] i nr [...]. Skarga, którą od powyższego postanowienia wywiódł Polski Związek [...], została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem. W motywach tegoż wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy Polski Związek [...] może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. W tej kwestii Sąd I instancji udzielił odpowiedzi przeczącej, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Sąd wskazał, iż na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. poprzednik prawny skarżącego uzyskał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, jednak z uwagi na czasowy charakter tegoż prawa, wygasło ono z dniem [...] grudnia 1990 r. Ponieważ organ zobowiązany był badać aktualny interes prawny skarżącego, jego istnienie w dacie wydania decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...]w W. nie ma wpływu na obecny interes prawny skarżącego. Wprawdzie, zgodnie z art 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U.1995.99.486), istniał obowiązek przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy w użytkowanie Polskiemu Związkowi [...] po spełnieniu określonego w przepisie warunku, to jednak skarżący nie wykazał aby przedmiotowa nieruchomość została mu przekazana w użytkowanie we wskazanym trybie. Sąd I instancji podniósł, iż skarżący nie wykazał aby aktualnie przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wykazał również interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. Interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania administracyjnego i bycia w nim stroną musi wiązać się z konkretną normą prawa materialnego, a taka nie została skutecznie wskazana przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania. Za takie przepisy nie zostały przez Sąd I instancji uznane m.in. przepisy art. 76 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 2 u.r.o.d. Przechodząc, na gruncie powyższych okoliczności sprawy, do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych, należy zauważyć, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzut kasacyjny podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje wyłącznie refleksem uznania, iż skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., którego wadliwość podnoszona jest w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wynik tej oceny determinować będzie zasadność zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Trafnie Sąd I instancji wskazał, iż kontrowersja w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie tego, czy Polski Związek [...] może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., na mocy którego nieruchomości, będące do dnia 31 grudnia 1990 r. w użytkowaniu poprzednika prawnego skarżącego, oddane zostały w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość zgodnie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (vide: wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., I OSK 1892/19, www.orzeczenia.nsa.gov.p ). Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zatem zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 r., II SA/Gd 74/96 (niepublikowany); wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92; wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., I OSK 344/18, www.orzeczenia.nsa.gov.p ). Nie budzi wątpliwości, iż poprzednik prawny skarżącego nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., a nadto, że orzeczenie to zostało wydane na rzecz Spółdzielni [...] w W. i nie regulowało praw lub obowiązków poprzednika prawnego skarżącego. Prawo użytkowania przedmiotowych nieruchomości ustanowione na rzecz Wojewódzkiego Zarządu [...] miało odrębną podstawę prawną, było prawem ograniczonym w czasie i ostatecznie wygasło w dniu 31 grudnia 1990 r., a zatem od dnia następnego poprzednik prawny skarżącego nie miał już tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości i tego tytułu nie ma także aktualnie skarżący. W takiej sytuacji tylko ustalenie, iż istnieją takie skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., które dotyczą interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, mogłyby uzasadnić przyznanie temuż podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Analiza stanu praw i obowiązków skarżącego w hipotetycznej sytuacji stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia prowadzi do wniosku, iż brak jest oddziaływania takiego stanu rzeczy na sytuację prawną skarżącego. Jak już była o tym mowa, tytuł prawny poprzednika skarżącego do przedmiotowej nieruchomości wynikał z decyzji organu administracji odrębnej wobec orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., a ponieważ tytuł ten ekspirował z uwagi na upływ czasu, na który był ustanowiony, to wypada wyraźnie raz jeszcze podkreślić, iż uprawnienie poprzednika prawnego skarżącego do przedmiotowego gruntu miało charakter niezależny od orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., nadto uprawnienie to wygasło. Wspólny pozostawał tylko przedmiot owych odrębnych praw, ukształtowanych odrębnymi decyzjami administracyjnymi, skierowanymi do odrębnych podmiotów. Orzeczenie z dnia [...] lutego 1989 r. nie dotyczyło sfery praw lub obowiązków poprzednika prawnego skarżącego, a przeprowadzenie hipotetycznego zabiegu stwierdzenia jego nieważności, nie wskazuje na możność powstania w ten sposób tego rodzaju skutków, które oddziałują na sferę praw lub obowiązków strony skarżącej. Prawa poprzednika prawnego skarżącego do przedmiotowego gruntu wygasły w dniu [...] grudnia 1990 r. i skutek wygaśnięcia jest trwały. To zaś oznacza brak prawnego związku tegoż podmiotu z przedmiotową nieruchomością, począwszy od dnia 1 stycznia 1991 r. Interes, na który powołuje się strona skarżąca, z uwagi na swą nieaktualność, nie jest interesem prawnym, lecz jedynie interesem faktycznym. Należy także podnieść, iż przepis art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie, w sytuacji prawnej i faktycznej badanej sprawy, zauważa Sąd I instancji, iż mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego, ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na gruncie powyższych uwag o istnieniu aktualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą świadczyć przepisy prawa, które już nie obowiązują, bowiem zostały derogowane. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w kontekście nieuwzględnienia art. 39 ust. 2 u.g.g. oraz art. 8 w zw. z art. 11 ust. 2 i 3 u.p.o.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. Powyższe orzeczenie, o czym była już mowa powyżej, nie odnosiło się do uprawnień przynależnych poprzednikowi prawnemu skarżącego do przedmiotowego gruntu, w szczególności nie pozbawiało tych uprawnień. Nawiązywanie do sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowej nieruchomości istniejącej do dnia [...] grudnia 1990 r., która zdezaktualizowała się na skutek innych okoliczności niż wydanie orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., nie może zatem prowadzić do wniosku, iż skarżący ma aktualnie interes prawny w kwestionowaniu tegoż orzeczenia. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 i ust. 1 pkt 4 u.r.o.d. oraz art. 252 k.c. Przepis art. 76 ust. 2 u.r.o.d. stanowi, iż w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie u.r.o.d., nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu przepisów k.c. – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, przy czym stwierdzenie nabycia tegoż prawa następuje w drodze decyzji. Już tylko skonstatowanie, iż decyzja, o której mówi powyższy przepis nie została dotychczas wydana, stanowi dostateczną okoliczność wskazującą na brak prawnych związków skarżącego z przedmiotową nieruchomością. Zasadnie także podniesiono w toku dotychczasowego postępowania, iż stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w trybie ww. regulacji zostało uzależnione go wystąpienia określonych przesłanek. Ziszczenie się tych przesłanek nie tylko nie może być ocenione w toku niniejszego postępowania, ale powyższa regulacja prawna, bez wydania na jej podstawie aktu stosowania prawa, nie może stanowić normy prawnej mogącej kształtować sytuację prawną skarżącego i to w taki sposób, który wskazywałby na istnienie interesu prawnego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, mającym odmienny przedmiot. Nieuprawnione jest także antycypacyjne odwoływanie się do powyższej regulacji prawnej. To, jakie dalsze skutki mogłyby nastąpić w razie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r., nie ma doniosłego znaczenia dla badania kwestii interesu prawnego strony. Stąd też wskazywanie przez skarżącego na możliwość prowadzenia określonych postępowań w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości, w razie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, nie może prowadzić do uznania, iż strona na interes prawny w stwierdzeniu jego nieważności. Powyższe może świadczyć natomiast o istnieniu interesu faktycznego, który jednak nie jest źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji powyższych uwag, nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Brak interesu prawnego skarżącego w zakresie domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do orzeczenia z dnia [...] lutego 1989 r. oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, co wypełnienia dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego narusza art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, iż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez uczestnika postępowania, na gruncie art. 204 p.p.s.a. brak było podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółdzielni [...] w W. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.