II OSK 3635/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 110/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2018r. Nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 110/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono błąd polegający na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a mianowicie art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - dalej "Prawo budowlane"), zamiast art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a.") i w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z pomieszczeniami usługowymi, zlokalizowanego przy ul. U. w P., gdy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana w sytuacji uprzedniego zainicjowania przez skarżącego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzut kasacyjny dotyczący art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku, bowiem nie dotyczy istoty sprawy. Mianowicie należy zaznaczyć, że kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) wydane zostało z uwagi na stwierdzenie, iż złożone ono zostało od decyzji ostatecznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia wskazał na regulację art. 127a §1 i §2 k.p.a. i wyjaśnił, że inwestor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co sprawiło, iż decyzja z 21 września 2018 r. udzielająca A. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową – stała się ostateczna i prawomocna od dnia 26 września 2018 r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że J. M. (skarżący), z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie został uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z 21 września 2018 r., tak więc nie doręczono mu tej decyzji. W konkluzji organ odwoławczy zaznaczył, że na tym wstępnym etapie badania dopuszczalności odwołania nie przesądził o tym, czy J. M. winien zostać uznany za stronę, a jedynie ograniczył się do ustalenia niedopuszczalności odwołania, skoro dotyczy ono decyzji ostatecznej. Sąd Wojewódzki, akceptując powyższe stanowisko organu odwoławczego, zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd, zgodnie z którym zrzeczenie się odwołania przez ostatnią ze stron (a w tym przypadku inwestor był jedyną stroną uznaną przez organ pierwszej instancji) zamyka termin do wniesienia odwołania, a zatem uniemożliwia wniesienie odwołania nawet tym podmiotom, którym organ pierwszej instancji niesłusznie nie przyznałby przymiotu strony, pozostawiając im jedynie możliwość wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zrzeczenie się prawa do odwołania nie tylko zamyka termin do jego wniesienia, ale również – jeżeli zostanie ono wniesione przez ostatnią ze stron postępowania – czyni decyzję ostateczną i prawomocną. Skutek złożenia takiego oświadczenia ma zatem doniosłość nie tylko dla poszczególnej strony postępowania, ale także dla bytu prawnego całej decyzji. Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego, dotycząca instytucji zrzeczenia się odwołania nie została w żaden sposób zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Brak zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 127a k.p.a. sprawił, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do tego przepisy nie podlegało weryfikacji. Tym samym niepodważona została zasadnicza przesłanka, na której organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania. Skoro w skardze kasacyjnej nie zanegowano stanowiska, że odwołanie skarżącego dotyczyło decyzji ostatecznej i prawomocnej, to postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) uznać należało za prawidłowe. W rezultacie uzasadnione było też rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.), niezależnie od argumentacji Sądu Wojewódzkiego odnoszącej się do statusu procesowego skarżącego w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Zauważyć należy, że w sytuacji, w której organ odwoławczy odstąpił od oceny, czy skarżący w sprawie winien zostać uznany za stronę, wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie miała drugorzędne znaczenie. Organ odwoławczy bowiem wyraźnie wskazał, że jedyną przesłanką wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. było stwierdzenie, że wskutek zastosowania w sprawie art. 127a k.p.a. odwołanie złożone przez skarżącego było niedopuszczalne. W takim stanie sprawy wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legitymacji procesowej skarżącego nie miało istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Z uwagi jednak na wyrażone w uzasadnieniu wyroku zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego co do kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym doszło do naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Wbrew argumentacji strony skarżącej, Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Natomiast przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (por. wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że samo zainicjowanie przez skarżącego postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu powinno skutkować przyznaniem mu statusu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, udzielonego decyzją z 21 września 2018 r. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r. II OSK 1473/18; wyrok z 9 marca 2022 r. II OSK 762/21; wyrok z 27 kwietnia 2022 r. II OSK 1227/19). Ponadto przyjmuje się również, że w przypadku kwestionowania zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Brzmienie zatem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. II OSK 1006/21, wyrok z 6 października 2020 r. II OSK 1473/18). Wobec powyższego należało zaaprobować przytoczone wyżej uwagi ogólne Sądu Wojewódzkiego co do wykładni i zastosowania przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, aczkolwiek końcowa ocena co do oczywistości braku legitymacji skarżącego w przedmiotowej sprawie wyrażona została bez wyjaśnienia istotnych w tym zakresie okoliczności. Jak zostało wspomniane, organ odwoławczy nie badał dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym i nie dokonał ustaleń potrzebnych do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Dlatego Sąd nie powinien wypowiadać w sposób wiążący o statusie procesowym skarżącego w sprawach dotyczących kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie. Niniejsze uchybienie Sądu Wojewódzkiego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż kontrolowane postanowienie wydane zostało z uwagi na ustalenie, że odwołanie złożono od decyzji, która wskutek regulacji art. 127a k.p.a. stała się wcześniej ostateczna. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1