II OSK 1006/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1421/20 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/ Wa 1421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Zarządowi Województwa [...] pozwolenia na użytkowanie drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości [...]) na terenie gminy [...]. Podaniem z [...] maja 2020 r. D.P. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją WINB z [...] marca 2020 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], WINB odmówił wznowienia tego postępowania z uwagi na to, że przedmiot ww. decyzji oraz jej podstawa prawna wskazują, ze skarżąca nie może być jego stroną, zatem zachodzi przesłanka oczywistego niezaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej: GINB) utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB. Wyjaśnił, że w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, zatem co do zasady może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jedynie wyjątkowo organ może dokonać wstępnej i negatywnej oceny istnienia legitymacji w sytuacji, gdy jest oczywiste, że podmiot żądający wznowienia z powodu jego pominięcia jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie był stroną w tym ostatnim postępowaniu. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.;), do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Ustawa ta w art. 59 ust. 7 wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jakkolwiek postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak nie zmienia to zasadniczego przedmiotu, który wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 p.b. Skarżąca swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji wywodzi z przysługującego jej prawa własności m. in. działki [...], znajdującej się w sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Ponadto wskazuję, że brała ona udział w dotychczasowym postępowaniu w sprawie ww. inwestycji, a także że kwestionuje ona zgodność z prawem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wobec której toczy się postępowanie wznowieniowe. W ocenie GINB nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Wprawdzie stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak żadna z tych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. Wskazanym na wstępie wyrkiem z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/ Wa 1421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2020 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że przewidziane w art. 59 ust. 7 p.b. ograniczenie kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu jedynie do inwestora obiektu ma zastosowanie w sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. organ w formie postanowienia orzeka o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko tych przypadków, gdy przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Dlatego też wniosek o wznowienie postępowania może zostanie załatwiony przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na oczywiste nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę - a więc, gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego . Wobec jednobrzmiącej treści art. 59 ust. 7 p.b. organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania, gdyż nie było podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legitymacji czynnej skarżącej, jako że oczywistym było, że nie była ona inwestorem, a w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie użytkowania, ze wskazaniem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., nie bada się ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej D.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której okoliczności sprawy wskazują na fakt zaistnienia sytuacji wyjątkowej, uprawniającej skarżącą do występowania w postępowaniu jako strony na zasadach ogólnych; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do wszystkich zarzutów oraz okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca miała prawo brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej na prawach strony, a to z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie drogowe pn. "[...]" dotyczy budowy drogi i mieści się w katalogu przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W toku znajduje się sprawa o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W sytuacji gdy dane przedsięwzięcie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak w niniejszym przypadku, rozpoczęcie inwestycji będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Skoro nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w zakresie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, która stanowi podstawę dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, to należy przyjąć, że inwestor nie jest jedyną stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie i nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 p.b. Zastosowanie powinien znaleźć tu art. 28 k.p.a., albowiem skarżąca ma niewątpliwy interes prawny w kontekście realizowania przedmiotowej inwestycji. Co za tym idzie, skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie bez swojej winy. Sąd I instancji nie odniósł się do wyżej wskazanych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, w kontekście stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r. I OSK 3093/18; http://orzeczeniansa.gov.pl). Dodatkowo zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może okazać się skuteczny, gdy autor skargi kasacyjnej wykaże, że gdyby nie doszło do naruszenia tego przepisu, wynik sprawy mógłby być inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów uznał skargę za niezasadną. Wskazał podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie oraz wyjaśnił dlaczego skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd I instancji odniósł się także, to argumentacji skarżącego mającej znaczenie dla ustalenia legitymacji procesowej w postępowaniu wznowieniowym. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 p.b. Przepis ten przewiduje, że stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Zatem brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r. II OSK 2998/12; dnia 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, Lex/el. Komentarz do art. 59). Bezspornym w sprawie pozostaje, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Bez znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie pozostaje podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia obszaru oddziaływania inwestycji oraz wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W konsekwencji Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 59 ust. 7 p.b. w sposób wskazany w w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.