II OSK 762/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 456/20 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 456/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji – galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym, czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej, ul. [...], drogą i chodnikami wewnętrznymi, odwodnieniem i oświetleniem terenu, parkingami terenowymi, przyłączem wodnym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacji deszczowej, przyłączem telekomunikacyjnym, liniami kablowymi nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku, przebudową istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zielenią i ogrodzeniem w rejonie ulic: [...], dz. nr [...],[...], obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną interpretację, tj.: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz art. 61, art. 77 i nast. k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania faktu, że pozwolenie na użytkowanie wydane zostało pomimo zaistnienia naruszeń pozwolenia na budowę oraz poprzez błędne uznanie, że uprawnienie inwestora do występowania w sprawie dotyczy każdej sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, a nie sprawy literalnie wskazanej w przepisie, tj. wyłącznie sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co jest stanowiskiem niezgodnym z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. oraz z art. 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a zwłaszcza ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego wobec art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy przedmiotem żądania strony skarżącej było stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie ze względu na zaistniałe naruszenia pozwolenia na budowę, co doprowadziło do braku uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jak i do braku zapewnienia stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, pomimo że posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 59 prawa budowlanego do udziału w postępowaniu, ze względu na fakt, że jest jednostką organizacyjną Miasta O. w zakresie m.in. dróg gminnych, jest zarządcą drogi, który był stroną postępowania na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego; II. art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 59, art. 59a, art. 55, art. 83 Prawa budowlanego, jak i art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania faktu, że inwestycja została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym, jak i niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie i wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. był uprawniony (miał legitymację procesową strony) do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] listopada 2017 r. nr [...], który na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017r., poz.1332 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] sp. z o.o. s. k. w W., udzielił pozwolenia na użytkowanie galerii handlowo-usługowej na dz. nr [...],[...] obręb O. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, zarówno argumentację sądu I instancji jak i organów orzekających, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony postępowania, a zatem w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Z tych względów zastosowanie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1k.p.a. przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe. Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. we wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji wskazał, że jest jednostką organizacyjną Miasta O. w zakresie m.in. dróg gminnych i to z tego względu przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. Ponadto brał udział jako strona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i trzykrotnie dokonywał uzgodnień projektu budowlanego w zakresie swojej właściwości. Były to uzgodnienia: [...] z dnia [...] lipca 2011r., [...] z dnia [...] października 2013r., [...] z dnia [...] października 2016r. Prawidłowo, zarówno organy jak i sąd wojewódzki uznały, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji [...] - inwestor i Prezes [...]. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Przy tym co do zasady krąg stron w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Jeżeli ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu wyłączył inne podmioty (poza inwestorem) z kręgu stron postępowania, to nie ma żadnych przesłanek do tego, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego inaczej określać krąg stron postępowania niż ten, który został określony w art. 59 ust. 7 prawa budowlanego (vide wyroki NSA: z 28 maja 2021 r. II OSK 2580/18, z 23 kwietnia 2021 r. II OSK 2084/18, z 18 sierpnia 2017 r. II OSK 1540/16). Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że to ograniczenie kręgu stron, na podstawie zacytowanego wyżej przepisu jest właściwe tylko wówczas gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i zrealizował projekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Jeżeli natomiast istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy – należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Dlatego art. 59 ust. 7 prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Z akt sprawy wynika, że inwestycja zrealizowana jest na podstawie decyzji Starosty O. nr [...] z [...] czerwca 2012 r., przeniesionej decyzją nr [...] z [...] października 2013 r., następnie decyzją nr [...] (kilkakrotnie zmienianej). [...] i [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził obowiązkową kontrolę, która potwierdziła wykonanie inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Dlatego po analizie i stwierdzeniu kompletności wymaganych dokumentów, stosownie do art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane udzielił pozwolenia na użytkowanie. W sprawie nie jest kwestionowane, że w stosunku do przedmiotowej galerii handlowo-usługowej nie toczyło się postępowanie zarówno naprawcze jak i legalizacyjne. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Na zakończenie należy wskazać, że słusznie zauważył sąd I instancji i organy administracji, że dodatkowym elementem "wskazującym na oczywisty brak interesu prawnego (pozwalającym na zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.) był fakt, iż Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w O. jako zarządca drogi w wykonaniu ustawowego obowiązku, brał udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie przez wydanie uzgodnień w zakresie zjazdów wskazanych w przedłożonym projekcie budowlanym". Organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma też żadnych uprawnień strony w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.