II OSK 2084/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/17 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/17, oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 123 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], udzielającej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej (dz. nr [...]) i sieci wodociągowej (w ul. P., dz. nr [...]), stanowiących część inwestycji obejmującej "Sieć wodociągową kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej" na osiedlu mieszkaniowym w K. w rejonie ul. G. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, że kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego ze względu na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Norma ta jest regulacją szczególną w stosunku do 28 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie inwestorem budowy sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na osiedlu mieszkaniowym w K., rejon ul. G., jest P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r., udzielającej ww. inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. GINB wskazał, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r., będąca przedmiotem wniosku skarżącego, została wydana w postępowaniu, w którym stroną był jedynie inwestor ze względu na zrealizowanie inwestycji zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., udzielającą pozwolenia na budowę oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą ww. pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji przez PINB w [...] zostało poprzedzone, zgodnie z art. 59a ustawy Prawo budowlane, przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a z akt sprawy wynika, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do ww. inwestycji. W związku z powyższym organ uznał, że nie ma przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby uprawnienia skarżącego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. W ocenie Sądu, skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Sąd wskazał na przepis art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zauważył przy tym, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2017 r. Zauważył przy tym, że na tym etapie postępowania niemożliwym było badanie prawidłowości sporządzenia protokołu, zaś przedmiot obowiązkowej kontroli wyznacza szczegółowo art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów, w ocenie Sądu, zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. W tej sytuacji, obowiązkiem organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego błędnej kwalifikacji dokonanych przez inwestora odstępstw od projekt budowlanego, Sąd podkreślił, że w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji. Innymi słowy na tym etapie, ani organy, ani Sąd, nie mogą merytorycznie badać kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a tego właśnie oczekuje skarżący wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, bowiem, jego zdaniem, inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez NSA, jak również o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł oraz kosztów za I instancję w przypadku rozpoznania sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, polegające na ich wadliwym zastosowaniu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy i odniesieniu się do wszystkich zarzutów, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia GINB i poprzedzającego go postanowienia [...]WINB (tj. na nie uwzględnieniu skargi), pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że pod koniec czerwca 2016 r. zobaczył, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek (nr [...]) na działce nr [...] tj. ul. W. są prowadzone roboty kanalizacyjne. W jego ocenie roboty te były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (prawie budowlanym i ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W szczególności zaniepokoiło go to, że nie każda działka będzie mogła mieć własne podłączenie kanalizacyjne do budowanej zewnętrznej sieci kanalizacyjnej. Obawy te wynikały ze zbyt małej ilości studzienek, do których można by doprowadzić przyłącza kanalizacyjne z poszczególnych działek. Na budowie występowały też inne nieprawidłowości. A zatem mając uzasadnione wątpliwości, czy studzienki na ul. W. wykonywane są zgodnie z projektem oraz z uwagi na inne nieprawidłowości skarżący zażądał wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (wpływ podania do PINB w [...] w dniu 1 lipca 2016 r.). Na wezwanie organu nadzoru budowlanego skarżący pismem z dnia 20 lipca 2016 r. wyjaśnił z czego wywodzi swój interes prawny. Stwierdził, że interes prawny wywodzi z prawa własności do działek, które mają być obsługiwane przez wykonywaną sieć kanalizacyjną. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po wniesieniu zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB w [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku postanowił kolejny raz odmówić wszczęcia postępowania - postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Skarżący ponownie wniósł zażalenie, które i tym razem uwzględnił [...]WINB wydając postanowienie uchylające z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...]. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], po raz trzeci odmówił wszczęcia postępowania. Podaniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący po raz trzeci zaskarżył postanowienie PINB w [...] o odmowie wszczęcia postępowania. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, ale nie dlatego, że J. K. nie jest stroną, ale dlatego, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tą inną przyczyną było wydane pozwolenie na użytkowanie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ winien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie PINB w [...] z dnia [...] marca 2013 r., gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - akceptowała roboty budowlane, które zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz w przepisach. Podniósł, że paradoks w przedmiotowej sprawie polega na tym, że [...]WINB dostrzegł interes prawmy skarżącego do wstrzymania budowy i podjęcia czynności naprawczych (prawomocne i ostateczne postanowienie znak: [...] z dnia [...].06.2017 r.), ale jednocześnie odmówił skarżącemu prawa bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie mogłoby dopiero otworzyć drogę do podjęcia czynności naprawczych w postępowaniu zwykłym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji, iż ten przedstawiając stan sprawy pominął okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r. Przedstawienie tego okresu miało istotne znaczenie, gdyż pozwoliłoby na zrozumienie tego, w jakich okolicznościach doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. w sytuacji bezskutecznego ośmiomiesięcznego okresu bezskutecznego domagania się wszczęcia postępowania naprawczego oraz tego, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3477/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wprawdzie pominął okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r., tj. okres w którym skarżący próbował zainicjować postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w stosunku do kwestionowanej inwestycji i nie poddał tego ocenie, jednakże zdaniem Sądu obecnie orzekającego, nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Na marginesie, skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego stosowanych w toku postępowania administracyjnego. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący kasacyjnie J. K. uprawniony jest do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji uznały, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż stroną takiego postępowania jest jedynie inwestor. Przepis ten był niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Co do zasady, krąg stron w postępowaniu zwyczajnym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniach nadzwyczajnych. Skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1540/16). Oczywiście należy zastrzec, że ograniczenie kręgu stron na podstawie powołanego wyżej przepisu Prawa budowlanego, uprawnione będzie wówczas, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizował projekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07). Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12; z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 780/17). Sąd w obecnym składzie w pełni podziela przywołane wyżej poglądy. W niniejszej sprawie, jak zaznaczył GINB w swoim rozstrzygnięciu, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do ww. inwestycji. Wydanie pozwolenia na użytkowanie, zostało poprzedzone obowiązkową kontrolą budowy w dniu 28 lutego 2017 r., podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a jedynie nieistotne. Wprawdzie, co podkreślono wyżej, skarżący próbował zainicjować postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, jednakże nie zostało ono skutecznie wszczęte. Powyższa okoliczność nie może jednakże przemawiać za przyznaniem J. K. statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zastosowanie zatem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Podnieść także należy, że z akt sprawy nie wynika, skarżący kasacyjnie też tego nie wykazał, aby postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], zostało przez niego zaskarżone do sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu nadzoru było wydać, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).