VI SA/Wa 2039/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru działalności regulowanej uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2018 roku odmawiającą przedsiębiorcy wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Zajmując stanowisko w sprawie Minister wyjaśnił, że w dniu 26 marca 2018 r. do organu prowadzącego rejestr działalności wpłynął wniosek S. K. z dnia 21 marca 2018 r. o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, który nie spełniał wymagań określonych ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 556. ze zm.). Ponadto wyjaśnienia wymagało, czy wnioskodawca podjął działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych. Zgodnie z wpisem do CEIDG S. K. rozpoczął działalność gospodarczą z dniem 2 stycznia 2017 r. Przeważającą działalnością są usługi detektywistyczne. Dodatkowo o fakcie prowadzenia usług detektywistycznych świadczy zawarcie polisy ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej przez D. z okresem ubezpieczenia od dnia 10 stycznia 2018 r., która została dołączona do złożonego wniosku.  Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za szkody wyrządzone podczas wykonywania czynności detektywa (Dz. U. poz, 2283). obowiązek ubezpieczenia OC powstaje w terminie 6 miesięcy od daty wydania przez właściwy organ wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, nie później jednak niż w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania działalności w zakresie usług detektywistycznych. W związku z powyższym organ prowadzący rejestr wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz wyjaśnienia kwestii prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. W odpowiedzi zainteresowany ponownie złożył formularz wniosku, uzupełniając podane dane o datę urodzenia i właściwy adres zamieszkania. Podał także firmę pod jaką prowadzi działalność, wskazując że wpis we wniosku został podany w wyniku oczywistej omyłki. Ponadto wyjaśnił, że działalność gospodarcza w zakresie usług detektywistycznych została rozpoczęta w dniu 2 stycznia 2017 r. W dniu 10 stycznia 2017 r. została zawarta polisa ubezpieczenia OC. Polisa dołączona do wniosku jest kontynuacją polisy z 2017 r. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2058 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U, poz. 646). jeżeli przepisy odrębne stanowią, że dany rodzaj działalności gospodarczej jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, w drodze decyzji, odmawia wpisu przedsiębiorcy do rejestru: 1. jeżeli wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem, 2. jeżeli przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej w wyniku wydania przez organ prowadzący rejestr decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. 3. w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 19c ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności w zakresie usług detektywistycznych. Artykuł 19c ust. 2 ustawy, nakazuje natomiast stosować przepis ustępu 1 do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność regulowaną bez wpisu do rejestru. W ocenie organu prowadzącego rejestr działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych poczynione ustalenia nie dawały podstawy do wpisania wnioskującego przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej z powodu prowadzenia działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Organ ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że przedmiotowy wniosek, który wpłynął do organu prowadzącego rejestr w dniu 21 marca 2018 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 556, ze zm.) albowiem nie zawierał daty urodzenia wnioskodawcy. Ponadto organ stwierdził różnice w adresie zamieszkania wnioskodawcy podanym we wniosku o wpis do rejestru oraz w adresie zamieszkania figurującym w prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rejestrze detektywów. Występując o uzupełnienie wniosku organ prowadzący rejestr dodatkowo wystąpił o wyjaśnienie pisowni firmy wnioskodawcy. Minister wskazał, że żądanie strony może zostać rozpatrywane wyłącznie gdy podanie (wniosek) czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisami prawa. W przypadku gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie się więc nie toczy. Ponadto toczące się postępowanie powinno być zakończone decyzją. Natomiast w przypadku nieuzupełnienia przez stronę wniosku nie spełniającego wymogów określonych prawem, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga ani formy decyzji, ani postanowienia. Tym samym datą wszczęcia postępowania, jest data wpływu do organu kompletnego wniosku. Innymi słowy, jedynie wniosek spełniający określone przepisami prawa wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie i w Warszawie (sygn. II SAB/Sz 148/17; VIIISAB/Wa 89/17) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r. II GSK 1332/12. Zgodnie z art, 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. W myśl ust. 2 przywołanego artykułu, przepis ustępu 1 stosuje się do przedsiębiorcy, który wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał je za bezzasadne W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2018 roku; wstrzymanie ich wykonania i zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ze względu na datę złożenia wniosku, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji, które weszły w życie dopiero z dniem 30 kwietnia 2018 roku na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. 2018 poz. 650). Zgodnie z art. 196 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo przedsiębiorców, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący stwierdził, że postępowanie z wniosku o wpis do rejestru zostało wszczęte przed wejściem w/w przepisów w życie, a zatem wniosek powinien zostać rozpoznany w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu 26 marca 2018 roku (data wpływu wniosku do organu). Skarżący nie podzielił poglądu organu, że datą wszczęcia postępowania była data uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż wskutek uzupełnienia braków formalnych postępowanie administracyjne było skutecznie wszczęte od dnia 26 marca 2018 roku. Z kolei obowiązujące w dacie złożenia wniosku przepisy prawa, nie przewidywały wydania decyzji o odmowie wpisu ze względu na przypadek opisany w art. 19c ust. 2 ustawy o usługach detektywistycznych (wykonywanie działalności gospodarczej bez wpisu do rejestru). Mając powyższe na uwadze wniosek powinien zostać rozpoznany w oparciu o przepisy prawa obowiązujących w dniu 26 marca 2018 roku bowiem na ten dzień wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne wynikające z art. 15 i następnych ustawy o usługach detektywistycznych, a zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone a organ zobowiązany był do wydania zaświadczenia o dokonanym wpisie. Skarżący wskazał, że obowiązujący w dacie złożenia wniosku przepis art. 68 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej przewidywał tylko dwa przypadki, w których organ prowadzący rejestr działalności regulowanej mógł wydać decyzję o odmowie wpisu przedsiębiorcy do rejestru, a mianowicie gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem oraz 2) przedsiębiorcę wykreślono z rejestru tej działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1, w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje, że w dniu 26 marca 2018 r. do organu prowadzącego rejestr działalności wpłynął wniosek skarżącego datowany na dzień 21 marca 2018 r. o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. organ w trybie art. 64 § 2 Kpa, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, albowiem wniosek ten nie spełniał wymagań określonych ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 556. ze zm.). Bezspornie z uwagi na specyfikę spraw o wpis przedsiębiorcy do prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie ustawy o usługach detektywistycznych rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych ustawodawca postawił wnioskowi o wydanie takiej decyzji określone wymagania. Przy czym przedmiotowy wniosek składany jest w formie formularza. W odpowiedzi opatrzonej datą 7 czerwca 2018 r. nadanej w placówce operatora pocztowego - Poczty Polskiej w dniu 11 czerwca 2018 r., która wpłynęła do organu w dniu 12 czerwca 2018 r. skarżący ponownie złożył formularz wniosku, uzupełniając podane dane o datę urodzenia, właściwy adres zamieszkania oraz firmę pod jaką prowadzi działalność gospodarczą. Przepis art. 19c ust. 2 ustawy o usługach detektywistycznych, nakazujący organowi wydanie decyzji odmawiającej wpisu do rejestru gdy przedsiębiorca prowadzi działalność bez wpisu do rejestru wszedł w życie z dniem 30 kwietnia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650). Zgodnie z art. 196 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo przedsiębiorców, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd zgadza się z organem, że w przypadku gdy podanie nie czyni zadość podstawowym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie się więc nie toczy. Natomiast w przypadku nieuzupełnienia przez stronę wniosku nie spełniającego wymogów określonych prawem, zgodnie z art. 64 $ 2 kpa wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga ani formy decyzji, ani postanowienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie zatem uznał, że jedynie wniosek spełniający określone przepisami prawa wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Jednakże organ prowadzący rejestr wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz do wyjaśnienia kwestii prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Odstąpienie przez organ od wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych, jak również uzupełnienie takich braków niezgodnie z wymaganiami określonymi w wezwaniu powoduje, że podanie nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego. Oznacza to w odniesieniu do wniosku o wszczęcie postępowania, że nie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie i sprawa nie będzie mogła zostać rozpatrzona merytorycznie. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia stanowi obowiązek organu w przypadku stwierdzenia bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie ponownemu złożeniu wniosku. W takim jednak przypadku datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia nowego wniosku. W przypadku zaś usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia pierwotnego wniosku (dotkniętego usuniętymi później brakami) – zob. wyrok NSA z 28.05.2015 r., I FSK 560/14, LEX nr 1772846; wyrok WSA w Warszawie z 26.02.2014 r., VII SA/Wa 2474/13, LEX nr 1580931). Należy jednak zwrócić uwagę, że obliczana w powyższy, korzystny dla strony sposób data zgłoszenia żądania nie będzie pokrywała się z początkowym terminem załatwienia sprawy w rozumieniu przepisu art. 35 albo przepisów szczególnych. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego podania (zob. wyroki NSA: z 13.08.2009 r., II OSK 1247/08, LEX nr 552845; z 13.01.2009 r., II OSK 1777/07, LEX nr 537720; G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Postępowanie..., s. 498; E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23.01.1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997/7–8, poz. 136). Analogiczne rozwiązanie przyjęto w odniesieniu do otwarcia terminu milczącego załatwienia sprawy, o czym stanowi przepis art. 122c § 2 zdanie drugie. Skoro zatem organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku uznając tym samym, że do postępowania wszczynanego na podstawie wniosku składanego w formie formularza znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 64 § 2 kpa, to datą wszczęcia postępowania winna być data złożenia wniosku niekompletnego jednakże uzupełnionego, co w konsekwencji powodowałoby, że wniosek ten powinien zostać rozpoznany w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 30 kwietnia 2018 roku kiedy to weszły w życie na mocy ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. 2018 poz. 650). Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazaną wyżej ocenę. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia.