II OSK 2495/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 70/19 w sprawie ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. I. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 70/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A.I. (dalej: Skarżący) na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznał od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu [...] października 2017 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączył załącznik nr 1 podpisany przez tylko jednego ze wspólników spółki cywilnej F. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. strona została wezwana do uzupełnienia załącznika nr 1 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy poprzez dołączenie podpisanego przez obu wspólników spółki cywilnej załącznika albo przedłożenie umowy spółki cywilnej celem potwierdzenia umocowania jednego ze wspólników lub odpowiedniego pełnomocnictwa do podpisywania takiego załącznika, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ wezwał ponadto do dołączenia do złożonego wniosku oryginału informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub innego dokumentu zwalniającego z posiadania informacji starosty w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Pismo zostało doręczone Skarżącemu dnia [...] marca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. dołączono do akt sprawy informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] listopada 2018 r. Skarżący działając za pośrednictwem pełnomocnika złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2019 r. Skarżący wskazał, że po odebraniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku uzupełnił je [...] marca 2018 r. z zachowaniem 7- dniowego terminu poprzez ponowne przedłożenie do akt sprawy załącznika nr 1 podpisanego przez dwóch wspólników spółki cywilnej. Jako dowód na tę okoliczność dołączył oświadczenie opatrzone datą [...] grudnia 2018 r. wskazujące, że prawidłowo podpisany załącznik nr 1 został złożony w biurze podawczym urzędu przez M. M. tj. pracodawcę Skarżącego. Nie uzyskał on jednak potwierdzenia złożenia tego pisma. W ocenie strony dokumenty te mogły zostać zgubione bądź źle zadekretowane. Zaznaczył ponadto, że wezwanie to było błędne, gdyż z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że M. M. posiada umocowanie do jednoosobowego reprezentowanie firmy. Niezależnie od tego, od dnia [...] marca 2018 r., czyli daty uzupełnienia braków formalnych wniosku, do [...] października 2018 r., czyli do daty wydania zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania, minęło prawie [...] miesięcy. Tak długi okres analizy dokumentów miał znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że pozostawał on w bezczynności już w okresie pomiędzy złożeniem wniosku przez Skarżącego ([...] października 2017 r.) a wezwaniem do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę ([...] lutego 2018 r.). Przez [...] miesiące organ nie podejmował bowiem żadnych czynności procesowych, tym samym nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca. Nie załatwił także sprawy w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Nie znajduje także uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania. Uznanie bowiem przez organ, że strona nie przedłożyła załącznika nr 1 do wniosku, ponieważ załącznik ten nie był podpisany przez wszystkich wspólników spółki cywilnej, nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania. Sąd zgodził się z organem, że brak jest w aktach sprawy wiarygodnego dowodu, jak chociażby potwierdzenie złożenia dokumentu, że w dniu [...] marca 2018 r. strona uzupełniła brak formalny. Samo oświadczenie pracodawcy jest dowodem niewystarczającym. Skarżący przedłożył jednak dnia [...] kwietnia 2018 r. dokument, który w jego ocenie stanowił prawidłowo wypełniony załącznik nr 1 do wniosku, przez co dopełnił formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Konieczność podpisywania załącznika nr 1 przez wszystkich wspólników spółki cywilnej powinna podlegać merytorycznej ocenie w postępowaniu instancyjnym. Nie można natomiast uznać braku podpisu jednego ze wspólników za brak formalny podania w rozumieniu art. 64 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda [...] zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.: - art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Skarżący A. I. uzupełnił braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy braki te nie zostały uzupełnione zgodnie z wezwaniem organu, co uprawniało organ do zgodnego z prawem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59, art. 61 § 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku Skarżącego, i to w stopniu rażącym, podczas gdy wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania ze względu na jego nieskutecznie uzupełnienie przez stronę, niezgodnie z wezwaniem organu. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi, stwierdzenia bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej 2000 zł i zasądzenia kwoty 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania następuje jednak tylko wtedy, gdy podanie zostało wniesione do organu prawidłowo. W orzecznictwie wskazuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (zob. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17; z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07, dostępne w CBOIS). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymagania formalne dotyczące wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę określone dodatkowo zostały w art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 106 ust. 1a pkt 3 ustawy o cudzoziemcach podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy wypełnia załącznik zawierający, między innymi, oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach powyższe oświadczenie, w przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie podmiotem powierzającym wykonywanie pracy jest spółka cywilna dwuosobowa. Załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zawierający oświadczenie w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia został podpisany przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] lutego 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, bowiem załącznik nr 1 do wniosku został podpisany przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, a z dokumentów zebranych w postępowaniu nie wynika jednoznacznie sposób reprezentacji spółki. Organ wskazał na konieczność przedstawienia przez stronę umowy spółki lub pełnomocnictwa, z których wynikałaby możliwość reprezentowania spółki przez jednego ze wspólników albo złożenia załącznika nr 1 podpisanego przez obu wspólników. Organ jednocześnie poinformował, że nieuzupełnienie tego braku formalnego w terminie 7 dni od odebrania pisma skutkować będzie pozostawieniem wniosku z dnia [...] października 2017 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że strona nie uzupełniła powyższych braków formalnych. Należy wskazać, że oświadczenie z dnia [...] grudnia 2018 r. złożone przez M. M. - wspólnika spółki cywilnej, w którym twierdzi, że uzupełnił braki formalne wniosku i przedłożył podpisany przez obu wspólników spółki cywilnej załącznik nr 1 do wniosku w dniu [...] marca 2018 r., nie mogło zostać uznane za dowód na uzupełnienie braków formalnych. Słusznie bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że oświadczenie pracodawcy jest dowodem niewystarczającym. Oświadczenie określone w art. 106 ust. 1a pkt 3 ustawy o cudzoziemcach powinno być złożone przez osobę działającą w imieniu i na rzecz podmiotu powierzającego pracę, zgodnie z art. 106 ust. 1b tej ustawy. Jeżeli organ powziął wątpliwość co do przyjętego w danej spółce sposobu reprezentacji, wzywa stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do przedstawienia dokumentów potwierdzających sposób reprezentacji lub złożenia załącznika do wniosku z prawidłową liczbą podpisów. Zgodnie z art. 866 kodeksu cywilnego, każdy wspólnik spółki cywilnej umocowany jest do jednoosobowego reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wezwać do przedstawienia dokumentów świadczących o sposobie reprezentacji w danej spółce cywilnej. Wspólnicy takiej spółki mogą bowiem uregulować sposób reprezentacji odmiennie w umowie spółki albo w podjętej później uchwale. W takim przypadku brak podpisu pod oświadczeniem o niekaralności za przestępstwa i wykroczenia wszystkich wspólników stanowi brak formalny wymagający uzupełnienia. Nie można też uznać, że kwestia prawidłowości złożenia oświadczenia o niekaralności tylko przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie stanowi braku formalnego, a powinna być oceniona merytorycznie w postępowaniu instancyjnym. Organ w wezwaniu z dnia [...] lutego 2018 r. precyzyjnie określił sposób uzupełnienia braków formalnych. Wobec niezastosowania się strony do wezwania prawidłowo pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania. Stwierdzenie prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania przez organ nie pozwala na stwierdzenie bezczynności organu. Skarga taka byłaby zasadna w przypadku, gdyby organ prowadzący postępowanie pozostawił podanie bez rozpoznania, pomimo braku przesłanek warunkujących podjęcie tej czynności materialno-technicznej (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/14, dostępne w CBOIS). Tylko bowiem nieuprawnione pozostawienie pisma bez rozpoznania może prowadzić do stwierdzenia bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie strona jednak nie uzupełniła braków formalnych wniosku, dlatego postępowanie zostało zakończone w momencie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.