II SA/Rz 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2019 o nr [...]; II SA/Rz 354/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Wójt Gminy [...] przyznał AM (skarżącej) zasiłek rodzinny na rzecz jej córki – NM w wysokości 124 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego: 1) dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo, 2) dodatkiem z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem jego zamieszkania, w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w wysokości 69 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił, że zasiłek rodzinny wraz ze wskazanymi wyżej dodatkami, pobrany przez skarżącą w okresie od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. na rzecz jej córki – NM w wysokości 458,30 zł jest świadczeniem rodzinnym nienależnie pobranym i jednocześnie zobowiązał skarżącą do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych AM została prawidłowo i skutecznie pouczona o ciążącym na niej obowiązku poinformowania organu o wszelkich zmianach w sytuacji dochodowej rodziny, co zostało przez nią potwierdzone własnoręcznym podpisem. W opisywanej sprawie skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku, gdyż nie powiadomiła niezwłocznie organu I instancji o uzyskaniu przez nią i jej męża – SM prawa do emerytury rolniczej. Wobec powyższego, od lutego 2018 r. dochód trzyosobowej rodziny skarżącej wyniósł łącznie 3 978,35 zł miesięcznie, a zatem 1 326,12 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, co w konwencji skutkuje utratą uprawnienia do zasiłku rodzinnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. AM wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że przejście na emeryturę rolniczą stanowi utratę zatrudnienia, a zatem winno zostać uznane za utratę dochodu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej "u.ś.r.". Odwołująca podała, że w 2016 i 2017 r. wyłączny dochód rodziny stanowił dochód z gospodarstwa rolnego, natomiast w zaskarżonej decyzji organ I instancji do dochodów rodziny zaliczył przyznane skarżącej i jej mężowi emerytury rolnicze. Wobec powyższego, mając również na uwadze trudną sytuację rodzinną, organ nie powinien traktować uzyskanych świadczeń emerytalnych inaczej niż dochodu utraconego w rozumieniu u.ś.r. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o poprawnie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym na podstawie właściwie przyjętej metodyki wyliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie odwołującej. Zasadnie przyjęto, że zarówno uzyskanie przez odwołującą i jej męża prawa do świadczeń emerytalnych stanowiło zdarzenie obligujące do weryfikacji uprawnienia do przyznanych skarżącej świadczeń rodzinnych, jak również że przyznany i wypłacony skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w okresie po 1 marca 2018 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że odwołująca została należycie poinformowana przez organ I instancji o konieczności jego niezwłocznego powiadomienia o zmianach zachodzących w sytuacji majątkowej rodziny, jednakże nie dopełniła tego obowiązku, gdyż dopiero w dniu 7 września 2018 r. przedstawiła decyzje o przyznaniu emerytury rolniczej jej i mężowi. Ponadto uzyskanie prawa do świadczenia emerytalnego w związku ze zbyciem gospodarstwa rolnego nie zostało przez ustawodawcę wymienione w art. 3 pkt 23 u.ś.r., stanowiącym zamknięty katalog zdarzeń, skutkujących zaliczeniem danego rodzaju dochodów do tzw. dochodów utraconych, wobec czego brak jest podstaw prawnych aby podzielić w tym zakresie argumentację odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AM wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że wraz z mężem uzyskali dochód z tytułu świadczeń emerytalnych, jednakże jednocześnie utracili dochód z tytułu prowadzania gospodarstwa rolnego. Tym samym dochód z tego tytułu winien zostać uznany za tzw. dochód utracony. Zdaniem skarżącej oznacza to, że jej sytuacja materialno – bytowa nie uległa zmianie, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania pobranych przez nią świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależenie pobrane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. ) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli to jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja uznająca zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, wypłacone na rzecz córki skarżącej – NM za okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 458,30 zł za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązująca do ich zwrotu wraz z odsetkami . Za podstawę uznania za świadczenie nienależnie pobrane organy przyjęły zmianę sytuacji dochodowej skarżącej - fakt uzyskania przez skarżącą i jej męża prawa do emerytury rolniczej oraz brak poinformowania o tym, pomimo obowiązku. W tej sytuacji organy uznały wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej "u.ś.r.". Przepis ten uznaje za świadczenia nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Art. 30 ust. 1 u.ś.r. nakłada obowiązek zwrotu takich świadczeń, a art. 32 ust. 1 u.ś.r. daje podstawę do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w przypadku rodziny skarżącej doszło do zmiany sytuacji dochodowej w trakcie pobierania zasiłku rodzinnego i dodatków do niego na dziecko NM przyznanego na okres od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r.. Jak wynika z akt sprawy decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 grudnia 2017 r. została przyznana SM emerytura rolnicza od 15 listopada 2017 r., a decyzją Prezesa KRUS z dnia 21 listopada 2017 r. taką emeryturę rolniczą przyznano AM od 1 listopada 2017 r.. Kwoty tych emerytur i ich wyrównanie zostały wypłacone w pierwszych miesiącach 2018 r. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Przepisy art. 5 ust. 4 -4c u.ś.r. określają zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne, wymienione enumeratywnie, dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – m. in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Istotą świadczeń rodzinnych jest wynikająca z ustawy o świadczeniach rodzinnych zasada, że świadczenia te przyznawane są na czas przyszły w stosunku do wniosku (okres zasiłkowy) . W związku z ustanowionym kryterium dochodowym, podstawę do obliczeń kwoty dochodu przypadającej na osobę w rodzinie stanowi dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Dochód ten może zostać ewentualnie powiększony o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w przypadkach określonych w art. 5 ust. 4b u.ś.r. ("w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych"). . Kwota dochodu ma znaczenie dla ustalenia w ogóle prawa do świadczenia rodzinnego, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych przewidziano także instrumenty prawne umożliwiające weryfikację prawa do zasiłku, określając w art. 25 ust. 1 u.ś.r., że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Dodatkowo obowiązek ten podkreśla art. 25 ust. 3 u.ś.r. - osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo doświadczeń rodzinnych. Ponowne przeliczenie dochodu w sytuacji wyżej wskazanej następuje zgodnie z art. 5 u.ś.r., przy zastosowaniu art. 24 ust. 7 u.ś.r., stanowiącego, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W niniejszej sprawie niesporne jest również, że skarżąca nie powiadomiła organu wypłacającego świadczenia rodzinne o fakcie przyznania emerytury dla niej i dla męża, który to obowiązek ciążył na niej z mocy powołanego wyżej art. 25 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ze względu na specyfikę osiąganych przez rodzinę skarżącej dochodów w dacie złożenia wniosku (dochód z gospodarstwa rolnego) oraz zmiany w zakresie tego dochodu (przejście na emeryturę rolniczą), nie sposób jest przyjąć takiej interpretacji przepisów art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4b u.ś.r., jakiej dokonały organy, a jaka doprowadziła do wydania decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jego zwrocie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c) u.ś.r. za dochód rodziny przyjmuje się m in. dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego. Z treści art. 5 ust. 8 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei z ustępu 8a pkt 1 tego przepisu wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzają zasadę, że na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz nie pozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Stosownie do powyższych przepisów w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjęto domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Taki jest cel regulacji art. 5 ust 8a pkt 1 u.ś.r.w zw. z art. 28 ust 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wykładnia systemowa i celowościowa tych przepisów prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku pobierania emerytury (renty) rolniczej nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego. Słusznie wobec tego wywodzi skarżąca, że nieprawidłowa była weryfikacja jej sytuacji dochodowej poprzez zsumowanie kwot emerytury rolniczej oraz dochodu z gospodarstwa rolnego obliczonego według hektarów przeliczeniowych wynikających ze stanu posiadania sprzed uzyskania emerytury. Doprowadziło to do zsumowania przychodów, które były uzyskiwane, a następnie zostały "utracone" na rzecz innych (emerytura), w sytuacji, gdy jak słusznie podkreśla organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak jest możliwości odliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego jako utraconego na skutek wyraźnego wskazania ustawodawcy enumeratywne wyliczenie okoliczności powodujących utratę dochodu w art. 3 pkt 23 u.ś.r.). Takie zastosowanie przez organ przepisów, opierające się wyłącznie na dyrektywach wykładni językowej prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Powodowałoby ono w szczególności ewidentne naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP oraz ochrony dobra rodziny (art. 71 Konstytucji). Nie można bowiem racjonalnie uzasadnić takiego stanu rzeczy, w którym tak samo byłyby traktowane osoby, które uzyskały nowe źródło dochodu w miejsce dotychczasowego, jak i osoby które uzyskują to nowe źródło nie tracąc dotychczasowego. W rozpoznawanym przypadku prawo skarżącej do emerytury rolniczej wiąże się z oddaniem gospodarstwa rolnego, a zatem brakiem możliwości uzyskiwania z niego dochodów. Podobne poglądy, wywodzone z wykładni celowościowej i systemowej przepisów dotyczących uzyskiwania i weryfikacji dochodów w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny były już wyrażane w orzecznictwie. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Gd 259/08 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2009 r., II SA/Ol 985/08 uznano za właściwe posłużenie się wykładnią celowościową, która doprowadziła do wniosku, że art. 5 ust. 4a u.ś.r. nie stanowi podstawy do ustalania dochodu rodziny, jeżeli uzyskany dochód w roku następnym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy to renta rodzinna uzyskana na skutek zdarzenia, które jednocześnie spowodowało utratę źródła dochodu stanowiącego poprzednio podstawę ustalenia dochodu rodziny. Podobny też pogląd jak wyrażony przez Sąd w niniejszej sprawie zawarł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 czerwca 2010 r., IV SA/Gl 615/09. Uznając zatem, że w prowadzonym postępowaniu organy zaniechały ustalenia wszystkich okoliczności przejścia na emeryturę skarżącej i jej męża oraz przekazania gospodarstwa rolnego, a zatem nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego, doszło do naruszenia przepisów postępowania –art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie naruszone zostały przepisy prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 4b u.ś.r. W związku z tymi naruszeniami Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. 23 maja 2017 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie wszystkich okoliczności przejścia na emeryturę rolniczą skarżącej i jej męża, w szczególności faktu i daty przekazania gospodarstwa rolnego, ustalenie ewentualnego pozostałego areału gospodarstwa i weryfikacja dochodów rodziny, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku.