I GSK 1820/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabela Janson po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 991/18 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 991/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd meriti na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji publicznej w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenie skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu; II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm., dalej: u.f.p.), poprzez uznanie, że skarżący naruszył zapisy umowy o dofinansowanie w sytuacji, gdy takiego naruszenie w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić. Argumenty na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak też prawa procesowego. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w sytuacji gdy w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca zdecydował, iż o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia. Jej autor wymienia wyłącznie przepisy procedury przed sądem administracyjnym (art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a.) bez powiązania ich z przepisami postępowania w oparciu o które działa organ, a których ewentualnego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji. Tymczasem przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Przepis ten może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdy sąd administracyjny przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nawet sam kasator w uzasadnieniu tego zarzutu w żaden sposób do naruszenia tego przez Sąd nie nawiązuje. Ogranicza się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że kontrola sądowa była nieprawidłowa bo nastąpiła z naruszeniem tych przepisów. Także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w myśl którego, "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", nie został poparty żadnymi argumentami. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej i zgodnie z tym obowiązkiem procedował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt I skargi kasacyjnej NSA uznał za niepoddający się kontroli instancyjnej. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany również wadliwie w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć wypada, że naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tego warunku przedstawiona Sądowi II instancji skarga kasacyjna nie spełnia. Jej autor zarzuca naruszenie "art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że skarżący naruszył zapisy umowy o dofinansowanie, w sytuacji, gdy takiego naruszenia nie sposób w niniejszej sprawie stwierdzić". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonuje wybiórczo analizy poszczególnych postanowień umowy, co doprowadza go do wniosku, że uprawnienie do wypowiedzenia zawartej umowy nie przysługiwało, co oznacza, że umowa o dofinansowanie w dalszym ciągu obowiązuje, a żądanie zwrotu dofinansowania jest nieuprawnione. Jednak co wymaga szczególnego podkreślenia, dokonana przez organ i Sąd zbieżna ocena przebiegu postępowania, w tym niesporny brak realizacji projektu oraz zasadność podjętych przez organ czynności zmierzających do odzyskania wypłaconych środków publicznych, wykorzystanych z naruszeniem procedur - stanowią element stanu faktycznego, którego zarzutami skargi kasacyjnej nie zakwestionowano. Wobec powyższego zasadne jest wskazanie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wypełnił określonych w umowie o dofinansowanie obowiązków, jakie przyjął do realizacji podpisując umowę o dofinansowanie projektu. W świetle zebranego materiału dowodowego nie jest sporne również, że beneficjent zaniechał procedowania rozwiązania umowy za porozumieniem stron, mimo takiej możliwości. Zasadne jest stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji, iż w tej sytuacji skarżący zobowiązany był złożyć wnioski o płatność, zgodnie z harmonogramem płatności (§ 10 ust. 2 umowy), czego zaniechał. Konsekwencją tego było rozwiązanie umowy (§ 25 ust. 2 pkt 4). Wadliwość wyrażonego przez A. sp. z o.o. stanowiska, że skoro nie poniósł żadnych wydatków, organ nie może wymagać złożenia wniosku o płatność, w toku postępowania została dowiedziona i zasługuje na aprobatę. Wręcz przeciwnie, jak słusznie wskazał organ i Sąd, umowa nie zwalnia beneficjenta z obowiązku przedkładania wniosków o płatność z wypełnioną częścią dotyczącą przebiegu realizacji projektu w przypadku braku wydatków. Naruszenie tego zobowiązania uprawniało do prawidłowej oceny organu, zasadnie podzielonej przez Sąd I instancji, że skarżący nie dokonał rozliczenia środków otrzymanych w formie zaliczki, co uzasadniało stwierdzenie naruszenia procedur , o których mowa w art. 184 u.f.p., czego skutkiem jest zastosowanie określonych sankcji przewidzianych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla zwrotu przekazanych kwot dofinansowania nie może mieć znaczenia ocena skuteczności rozwiązania umowy. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ orzekając o zwrocie nie mogą uzależniać zwrotu od oceny prawidłowości wypowiedzenia umowy. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby do niedopuszczalnego badania umowy przez podmioty nieuprawnione. Dlatego trafnie podkreślił Sąd I instancji, że kwestia rozwiązania umowy mogła być rozstrzygana we właściwym postępowaniu, przed sądem cywilnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie korzystała z takiej drogi, zatem faktem istotnym dla orzekania o zwrocie środków jest to, że w chwili wydania decyzji zwrotnej umowa, na podstawie której przyznano stronie środki, nie wiązała stron, tym samym odpadła podstawa prawna przyznania środków, co musiało skutkować ich zwrotem. Inaczej mówiąc, okoliczności towarzyszące rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, w tym zachowanie wymaganego trybu, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na przedmiot skargi tj. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, nie jest upoważniony do wypowiadania się w kwestii prawidłowości rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu ze środków publicznych, gdyż wykraczałoby to poza ramy sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Wyrażony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1364/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 10 800 zł., co dało kwotę 5400 zł.