II OSK 1255/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 527/17 w sprawie ze skargi E. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, sygn. II SA/Bd 527/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi E. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO w B.) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], 2. zasądził od SKO w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z [...] czerwca 2014 r. P. M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego, położonego w W. przy ul. [...] (na działce o numerze geodezyjnym [...]), na warsztat samochodowy. W decyzji z [...] września 2014 r. Wójt Gminy D. (dalej: Wójt) ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez R. i E. B. (współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora) SKO w B. w decyzji z [...] listopada 2014 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność właściwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokładnego przeanalizowania funkcji istniejącej w tym obszarze zabudowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt w decyzji z [...] marca 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO w B. w decyzji z [...] maja 2015 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia skargi E. i R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy) wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. II SA/Bd 832/15, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r., nr SKO[...]. Zdaniem WSA w Bydgoszczy, Kolegium, poza wskazaniem wykładni przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dotyczących ustalania obszaru celem poddawania analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi § 2 pkt 2 rozporządzenia), nie dokonało odniesienia tych norm do okoliczności faktycznych sprawy. WSA w Bydgoszczy stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.: dalej: k.p.a.) nie przeprowadził własnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy załączników graficznych do analizy i decyzji, lecz wyłącznie na podstawie ogólnikowych twierdzeń dowolnie skonstatował naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w B. w decyzji z [...] lipca 2016 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wójt w decyzji z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr [...] w miejscowości W. W decyzji z [...] marca 2017 r., znak: [...], SKO w B. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B. i R. B. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] stycznia 2017 r. Kolegium uznało, że w sprawie w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego. W skardze do Sądu I instancji E. B. i R. B. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] stycznia 2017 r., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj.: a) art. 7 w związku z art. 77 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w wiązku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 3 i 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana w wyniku analizy urbanistycznej terenu wykonanej na podstawie nieaktualnej mapy ewidencyjnej z [...] maja 2014 r.; b) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, polegające na pominięciu dowodu z opinii biegłego urbanisty, a zgromadzeniu w aktach sprawy tylko dokumentów, w szczególności przygotowanej dla potrzeb sprawy analizy w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu nie budziła wątpliwości i mogła prowadzić do zachowania spójności funkcjonalnej i parametrów zabudowy, przy jednoczesnej ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich; c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ich zastosowanie, w wyniku czego błędnie oznaczono i rozszerzono obszar analizowany, a w konsekwencji – nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również powierzchowne uzasadnienie dokonania rozszerzenia obszaru analizowanego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów polegające na: – wyznaczeniu niewspółmiernie dużego obszaru analizowanego, a poprzez to przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób całkowicie dowolny, jako że nieprowadzący do zachowania ładu przestrzennego w ramach zwartej jednostki terenowej w promieniu co najwyżej 108 m od działki inwestora; braku należytego uzasadnienia rozszerzenia ww. obszaru w kierunku południowym do 311 m. tj. prawie trzykrotnie, – dowolnym przeprowadzeniu analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy, w oderwaniu od jej wpływu na obecnie istniejącą jej najbliższą, przeważającą zabudowę mieszkaniową, która w sposób oczywisty zdominowała obszar analizowany, i co do której planowane przedsięwzięcie nie przystaje pod względem funkcji; – niezrozumiałym i niekonsekwentnym porównaniu działek położonych w znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku, pomijając jednocześnie działki położone bliżej o charakterze mieszkalnym, a poprzez to naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; – przyjęciu, że zabudowa w postaci stacji benzynowej oraz zakładu zajmującego się przetwarzaniem tworzyw sztucznych wypełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy za sprzeczne z zasadami logicznego myślenia byłoby stosowanie niniejszej zasady do zakładów o charakterze uciążliwym; – przyjęciu, że planowana inwestycja wypełnia przesłanki wskazane w ww. przepisie, w szczególności poprzez stwierdzenie, iż planowana zmiana jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową, skutkujące wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowany warsztat samochodowy nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie – inwestycją o charakterze uciążliwym; b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, a tym samym arbitralne przyjęcie na podstawie jedynie literalnej analizy ww. przepisów, że planowana inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas kiedy sens komentowanego przepisu, a więc i jego wykładnia celowościowa nakazuje organowi administracji w toku analizy stanu faktycznego sprawy kierować się nie tylko matematycznym przeliczeniem powierzchni planowanej zabudowy, ale także uwzględniać jego charakter, wpływ na zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, wielkość etc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2017 r., sygn. II SA/Bd 527/17, wskazał, że istotną kwestią w sprawie jest prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonano w istocie jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, przy braku dokładnej analizy zastanego ładu przestrzennego. Wynika to z części tekstowej analizy, gdzie wskazano, że "Wyznaczenie obszaru analizowanego przy zachowaniu minimalnej szerokości spowodowałoby objęcie jedynie zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej. Tuż za granicą obszaru analizowanego znalazłyby się obiekty o innych funkcjach, w tym zabudowa usługowa z zakresu obsługi komunikacji dostępna z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem. Zatem mając na względzie interes inwestora, biorąc pod uwagę specyfikę okolicy oraz w celu przeprowadzenia analizy, która lepiej odzwierciedli charakter zabudowy sąsiedniej, poszerzono obszar analizowany tak, by jego zakresem objąć działkę, na której istnieje zabudowa usługowa z zakresu komunikacji". Stanowisko to powtórzył w swojej decyzji organ I instancji, co zostało zaakceptowane przez Kolegium, które uznało, że jest to uzasadnione wobec okoliczności, że istniejące tereny o funkcji usługowej są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Zdaniem Sądu I instancji, nie wiadomo przy tym, na czym wskazywana "specyfika okolicy" polega, tj. jakie są cechy zastanego ładu przestrzennego, na czym polega lokalna "racjonalność urbanistyczna" – poza wskazaną przez Kolegium okolicznością, że zabudowa przedmiotowej miejscowości jest skupiona pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową. Sąd I instancji zauważył, że wskazane przez organ działki z zabudową o funkcji usługowej (stacja paliw, recykling tworzyw sztucznych) nie znajdują się w owym "specyficznym" obszarze pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową, ale po tej stronie drogi powiatowej, po której nie ma linii kolejowej. W ocenie Sądu I instancji, nie są natomiast zasadne zarzuty skarżących odnośnie do wykonania analizy urbanistycznej na nieaktualnej kopii mapy ewidencyjnej oraz braku dowodu z opinii biegłego urbanisty. W skardze kasacyjnej K. M. i P. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; II. przyznanie skarżącym od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawę prawną uchylenia decyzji SKO w Bydgoszczy przy braku zaistnienia przesłanek wskazanych w naruszeniach tych przepisów przez organy obu instancji w zakresie wadliwości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, II. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, że organy administracyjne obu instancji w sposób nieprawidłowy, niewyczerpujący i niezgodny z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących małżonków B. ustaliły i zebrały w sprawie materiał dowodowy, a dalej ustaliły w sposób wadliwy wyłącznie pod wniosek małżonków M. założeń obszaru analizowanego w zakresie ustaleń, gdy tak nie było gdy i brak jest w sprawie przesłanek występowania negatywnego zachowania się organów ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym działanie w zakresie ustaleń faktycznych, a zatem naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. (dotyczącego organu administracyjnego II instancji) co w rezultacie doprowadziło do nie dostrzeżenia prawidłowego i z zgodnego działania organów administracyjnych przez Sąd orzekający poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą skarżonego wyroku uchyliła decyzję SKO w Bydgoszczy. Według skarżących kasacyjnie, adaptowany na warsztat samochodowy budynek garażowy pełni funkcję uzupełniającą dla istniejącej funkcji mieszkalnej. Ponadto, do akt dołączona została lista podpisów sąsiadów wyrażających zgodę na powstanie usługi w postaci niewielkiego warsztatu mechanicznego na działce [...] przy ul. [...], jako usługi potrzebnej w miejscowości W. oraz zasadnej w tym miejscu. Oddziaływanie obiektu nie przekroczy granic działki oraz nie przewiduje się prac przekraczających normy hałasu. W zakresie ochrony wody, gruntu, hałasu i powietrza całość argumentacji zostanie rozwiązana na etapie projektowym zgodnie z prawem ochrony środowiska i polskimi normami, przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi, i będzie możliwa do zweryfikowania i zaskarżenia na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących kasacyjnie, warunki zabudowy jasno określają, że adaptowany budynek garażowy nie zmieni swoich wymiarów, nie będzie miał możliwości rozbudowy, pozostanie w niezmienionej formie o pow. zabudowy ok. 64m² i pow. użytkowej ok 48m². Warsztat mechaniczny obsługiwać będzie mógł 1 samochód z uwagi na wymiaru budynku i zatrudnionych w nim będzie maksymalnie 2 osoby. W świetle uzasadnienia kwestionowanych decyzji organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, w szczególności zaś na podstawie badania analizy obszaru, nie wiadomo, w jaki sposób organy obu instancji miałyby poszukiwać zabudowy korzystnej dla małżonków M. Takie zarzuty są nieuprawnione jeśli się zważy, że organy określając całość inwestycyjną na wniosek m.in. małżonków B. miałyby dokonywać tylko ustaleń co do ich lokalizacji (sąsiedztwa) i pomijać specyfikę odległości między następnymi budynkami, w tym budynkami o przeznaczeniu usługowym. Według skarżących kasacyjnie, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny i stwierdzenia występowania przesłanek możliwej zmiany sposobu użytkowania z poszanowaniem ładu przestrzennego rozumianego jako pozostawania obszaru zabudowy rozumianego odpowiednio jako zmiana sposobu użytkowania jako zgodnego z ładem przestrzennym rozumianym jako zgodnego z zabudową nieruchomości sąsiednich. Jak już zostało wykazane przez organy administracyjne obu instancji sąsiedztwo to należy rozszerzyć o zabudowę szerszą aniżeli ograniczającą się do jednej z nieruchomości sąsiednich. W ocenie skarżących kasacyjnie, w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zabrakło ustaleń poczynionych przez ten Sąd w zakresie poprawności rozpatrzonego materiału dowodowego i dbałości o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny II instancji, a dalej rozstrzygnięcia decyzyjnego i analizy jego poprawnej argumentacji, a w szczególności wskazania niepoprawności decyzyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i R. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz E. B. i R. B. zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z "art. 145 § 1 lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi" w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd I instancji kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Niezrozumiały jest podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. c, p.p.s.a.". Podstawą prawną uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że zasadne są zarzuty skarżących odnośnie do błędnego oznaczenia granic obszaru analizowanego, tj. z naruszeniem 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego (w tym co do kontynuacji funkcji), co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że obecne ustalenia organu należy uznać za dokonane z uchybieniem ciążącego na organie na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji stwierdzając, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozstrzygnąć z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu I instancji, w szczególności w przypadku uznania że zachodzą przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego powinien szczegółowo wskazać, nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami miejscowymi owo rozszerzenie jest uzasadnione. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie powiązali naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, a dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Skarżący kasacyjnie nie wykazali w skardze kasacyjnej, że wskazane przez nich naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił, które przepisy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, przy czym chodzi tu o otoczenie tworzące pewną całość przestrzenną. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Ma rację Sąd I instancji, że przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" (jak w niniejszej sprawie) w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. W niniejszej sprawie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonano w istocie jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, przy braku dokładnej analizy zastanego ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano także, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, powinien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni, było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 774/15, LEX nr 2283949). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazane przez organ działki z zabudową o funkcji usługowej (stacja paliw, recykling tworzyw sztucznych) nie znajdują się w "specyficznym" obszarze pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową, ale po tej stronie drogi powiatowej, po której nie ma linii kolejowej. Według Sądu I instancji, nie wiadomo też, jak ww. spostrzeżenie Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji ma się do wcześniejszego spostrzeżenia Kolegium (zawartego w decyzji z 5 lipca 2016 r.), że teren inwestycji znajduje się na skraju zabudowy; w szczególności czy ów dostrzegany wcześniej przez Kolegium "skraj zabudowy" ma związek z przestrzenią oddzielającą zabudowę na działce inwestora i znajdującą się blisko niej zabudowę na sąsiedniej działce skarżących od zabudowy na działce nr [...] i działek położonych dalej na południe wzdłuż drogi publicznej, wśród których znajdują się: działka zabudowana stacją paliw i działka z zabudową wykorzystywaną do prowadzenia działalności z zakresu recyklingu tworzyw sztucznych. Zasadą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności powinno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.