I OSK 2635/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 36/18 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 36/18 zobowiązał Burmistrza Gminy T. do rozpoznania wniosku D. D. z dnia [...] października 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (pkt III), a w pkt. IV zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W motywach wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia [...] października 2017 r., przesłanym na adresy [...] i [...], D. D. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprzedaży nieruchomości gminnej nr KRS [...] w postaci udostępnienia do wglądu umowy - aktu notarialnego nr [...], którą Gmina T. zawarła po przeprowadzeniu przetargu z firmą B. C. spółka z o.o., wszystkich załączników do tej umowy i umowy leasingu. Skarga na bezczynność organu została wniesiona [...] lutego 2018 r. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 w powiązaniu z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – zwana dalej ustawą, w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informacje publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Według art. 2 ust. 1 ustawy każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sąd wskazał, że Burmistrz Gminy T. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielania informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności Burmistrza Gminy T. Przede wszystkim strona nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami pomyłki i niedopatrzenia organu. Wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca sprzedaży nieruchomości gminnej, w postaci udostępnienia do wglądu umowy - aktu notarialnego nr [...], którą w wyniku przetargu Gmina T. zawarła z firmą B. C. spółka z o. o. wraz ze wszystkimi załącznikami do umowy i umową leasingu, posiada walor informacji publicznej, ponieważ dotyczy sposobu wydawania publicznych pieniędzy, a także działalności organu samorządowego. Jak wskazano wyżej ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następuje w drodze decyzji. Nieudostępnienie informacji i brak takiej decyzji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Dlatego Sąd zobowiązał Burmistrza Gminy T. do rozpoznania wniosku skarżącego D. D. z dnia [...] października 2017 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezczynność nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Podmiot zobowiązany wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że podejmował czynności w sprawie dotyczącej udostępnienia aktu notarialnego [...], a nie podejmował dotychczas czynności w zakresie udostępnienia aktu notarialnego [...]. Stało się tak, ponieważ organ zidentyfikował wniosek strony którego skarga dotyczy jako tożsamy z wnioskiem, w wyniku którego prowadził ze stroną korespondencję odnośnie aktu notarialnego [...]. Twierdzenia organu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy o sygn. IV SAB/Wr 37/18, o czym Sądowi wiadomo z urzędu. Skarżący złożył bowiem również wniosek do Burmistrza na te same adresy poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprzedaży nieruchomości gminnej nr [...] w postaci udostępnienia do wglądu umowy - aktu notarialnego nr [...] którą w wyniku przetargu Gmina T. zawarła z firmą B. C. spółka z o. o. wraz ze wszystkimi załącznikami do umowy i umową leasingu. Wniosek ten został wysłany w tym samym dniu, co wniosek w rozpatrywanej sprawie, tylko trzy minuty później. Oba wnioski różnią się jedynie numerami KRS nieruchomości i numerami aktu notarialnego (jedną cyfrą). Organ w związku z wnioskiem o udostępnienie do wglądu aktu notarialnego nr [...] udzielił stronie odpowiedzi w dniach [...] 6 listopada 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. Zdaniem Sądu brak udostępnienia informacji publiczne mógł być wynikiem pomyłki i niedopatrzenia organu. Zachowanie podmiotu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Gminy T. w zakresie dotyczącym pkt I, II i IV. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Zdaniem organu nie ponosi on winy za zaistniałą sytuację, która jest wyłącznie wynikiem omyłki. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wspomnianego zarzutu postępowania. Art. 149 p.p.s.a. reguluje zagadnienia skargi na bezczynność organów. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do Sądu. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowym postępowaniu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadnie uznał WSA we Wrocławiu, iż strona nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami pomyłki lub niedopatrzenia organu. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, a w szczególności organ administracji publicznej ma obowiązek działać sprawnie, w tym starannie i wnikliwie zapoznawać się z treścią wniosku. Wobec tego, że w sprawie zabrakło staranności i wnikliwości orzeczenie Sądu I instancji nie mogło mieć innej treści. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę.