I OSK 193/19

Dnia 29 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 35/18 w sprawie ze skargi D.S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną 2 zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz D.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic] I OSK 193/19 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę D.S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń Komisji Rady Gminy M. w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Równocześnie Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie załatwienia wniosku D.S. z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącego udostępnienia uchwał i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy M. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 Konstytucji RP, art. 116 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 14, art. 18 ust. 1 i 2 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnianiu informacji publicznej (Dz.U z 2018 r. poz. 1330), dalej u.d.i.p. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że na podstawie art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1, 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na Wójcie Gminy ciąży obowiązek opublikowania w BIP uchwał Rady Gminy oraz protokołów z posiedzeń wspólnych Rady Gminy w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku. Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni art. 14 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że wniosek o publikację uchwał Rady Gminy i protokołów z posiedzeń komisji Rady Gminy jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i na podstawie art. 13 ust. 1 powinien być udostępniony w formie opublikowania jej w BIP niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni. Stosując wykładnię rozszerzającą uznał, że wniosek skarżącej o opublikowanie uchwał rady oraz protokołów z posiedzeń komisji jest równoznaczny z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem wniosek mieszkańca gminy o opublikowanie uchwał i protokołów z posiedzeń komisji rady gminy w BIP nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, którego to w sposób przewidziany prawem wnioskodawca nie złożył. Gdyby wnioskodawca złożył stosowny wniosek, zostałby on niezwłocznie zrealizowany i stosowne dokumenty zostałyby przesłane pismem poleconym na jego adres. Nie można tak samo traktować wniosku o udostępnienie informacji w BIP, którego to obowiązujące przepisy prawa nie obejmują w żaden sposób normami czasowymi, jak i wniosku żądającego udostępnienia informacji publicznej. Należy rozważyć, czy było to żądanie udostępnienia w trybie informacji, czy opublikowania jej w BIP. Nie można przyjąć, że żądanie skarżącej, dotyczące udostępnienia informacji w określonej formie, jest tożsame z żądaniem udostępnienia informacji w każdej innej formie. Nieprawidłowo także Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawczyni została zawiadomiona i poinformowana o stanie sprawy, zgodnie z terminami ustalonymi przez k.p.a. W tej sytuacji Wójt Gminy, odpowiadając na nieprawidłowo złożony wniosek, nie pozostawał w bezczynności i nie mógł tym samym spowodować rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną w terminie 14 dni od jej otrzymania, D.S. wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, na co wskazuje także D.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżący kasacyjnie organ stawia Sądowi I instancji zarzuty niezwiązane z treścią zaskarżonego wyroku. Oto bowiem Wójt Gminy M. cały wywód skargi kasacyjnej opiera na założeniu, że Sąd I instancji zobowiązał go do opublikowania we wskazanym terminie w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów z posiedzeń wspólnych komisji Rady Gminy M., podczas gdy przepisy u.d.i.p. nie regulują terminu, w którym organ zobowiązany jest udostępnić informację publiczną w BIP. Znamienne jest przy tym, że organ nie kwestionuje, że owe protokoły stanowią informację publiczną. Zarzuca jedynie Sądowi I instancji, że skoro D.S. w swoim wniosku żądała udostępnienia informacji publicznej (w tym m.in. owych protokołów) poprzez ich opublikowanie w BIP, to Sąd wadliwie uznał skargą za zasadną. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Wójta Gminy M. wyłącznie do załatwienia wniosku D.S. z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie dotyczącym protokołów z posiedzeń Komisji Rady Gminy M. w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki precyzyjnie wskazał przyczyny uznania skargi za zasadną. Wójt Gminy M. pozostawał bowiem w zwłoce w kwestii rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji nie wskazał na konieczność publikacji protokołów w BIP (czyli zgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej), lecz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy. Oczywiście zasadnie Sąd podniósł przy tym, że protokoły z posiedzeń komisji stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podniesione przez skarżący kasacyjnie organ argumenty wskazujące na błędną wykładnię przepisów u.d.i.p., sprowadzające się przede wszystkim do twierdzenia, że Sąd nakazał opublikowanie w BIP żądanych protokołów z posiedzeń wspólnych Rady Gminy w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, są bezpodstawne. Sąd Wojewódzki nie orzekł bowiem o obowiązku opublikowania w BIP protokołów w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, lecz stwierdził, że na Wójcie Gminy M. ciążył obowiązek rozpatrzenia wniosku w ciągu 14 dni, zgodnie z przepisami u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd I instancji zasadnie przyjął, że obowiązkiem Wójta Gminy było poinformowanie skarżącej, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., że żądana przez nią informacja nie może zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku, tj. poprzez publikację w BIP, i jednoczesne poinformowanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro Wójt Gminy nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia, dlaczego żądana przez skarżącą informacja nie może zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku, to ocena, że pozostawał w bezczynności jest oczywiście prawidłowa. Nie zmienia tego okoliczność, że organ poinformował wnioskodawczynię, że przepisy nie przewidują terminu, w jakim jest on obowiązany do udostępnienia informacji w BIP. Konsekwencją niezastosowania się przez organ do przepisów u.d.i.p. było uznanie, że postawał w bezczynności, a czas trwania tego stanu uzasadniał uznanie jej za rażącą. W skardze kasacyjnej organ kwestionował też okoliczność przyjęcia przez Sąd Wojewódzki rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności, jednakże uzasadniał to wyłącznie przekonaniem o nieistnieniu samej bezczynności. Skoro jednak bezczynność miała niewątpliwie miejsce, to i argumenty o jej nierażącym charakterze uzasadnione w taki sposób nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.