I SA/Wa 401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) w związku z art. 2 pkt 1, 2, 4, 19, 20, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 3, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134; dalej jako "ustawa") – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego J. C. (dalej jako "skarżący") na pierwsze dziecko w rodzinie. W zaskarżonej decyzji wskazano, że w rozpoznawanej sprawie rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego był rok 2017. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że skarżący w 2017 r. osiągnął dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie [...] zł oraz dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego [...] zł – łącznie [...] zł, które zostało następnie pomniejszone o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne – ostatecznie wyniosło kwotę [...] zł. Organ ustalił też, że dochód żony skarżącego K. C. wyniósł [...] zł Według obliczeń organu, dochód rodziny skarżącego w 2017 r. wyniósł [...] zł, zaś miesięczny dochód rodziny [...] zł. Następnie organ ustalił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...], skarżącemu została przyznana renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] lipca 2018 r., tj. od zaprzestania pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. Wysokość ww. świadczenia od dnia 1 września 2018 r. wynosi miesięcznie [...] zł. Organ zakwalifikował rentę jako dochód uzyskany na podstawie art. 2 pkt 20 lit. d ustawy. Następnie organ obliczył dochód rodziny skarżącego z uwzględnieniem tej okoliczności, w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy. W rezultacie, organ ustalił, że po dodaniu kwoty uzyskanej przez skarżącego z tytułu renty do miesięcznego dochodu rodziny w wysokości [...] zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, a w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie –[...] zł, a tym samym przekracza ustawowe kryterium dochodowe [...] zł na osobę, uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Organ podkreślił też, że kwota uzyskana przez skarżącego z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego pobieranego do dnia [...] lipca 2018 r., nie mogła zostać uznana za dochód utracony, wobec enumeratywnego wyliczenia zawartego w art. 2 pkt 19 ustawy. W ocenie organu, skarżący nie zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej – tym samym, nie utracił zatrudnienia lub pracy zarobkowej i dlatego świadczenie rehabilitacyjne nie mogło zostać uznane za dochód utracony. Organ wskazał też, że zmniejszenie dochodu z działalności gospodarczej lub jego chwilowy brak, bez formalnego wykreślenia z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie organu irrelewantna była przy tym okoliczność wykazania straty z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. W skardze J. C. zarzucił, że w roku kalendarzowym 2018 wysokość miesięcznego dochodu na jedną osobę w jego rodzinie wyniosła [...] zł, co stanowiło kwotę niższą od wskazanego w ustawie kryterium dochodowego. Skarżący podkreślił również, że renta z tytułu niezdolności do pracy zastąpiła świadczenie rehabilitacyjne, którego już nie otrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a."). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. ustawy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Definicja dochodu zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy wskazuje, że co do zasady dochód rodziny na rok przyznania świadczenia ustalany jest metodą prognozowania. Za podstawę wyliczenia miesięcznego dochodu przyjmuje się bowiem rok poprzedni. Zasada ta nie obowiązuje jednak w sposób bezwzględny i doznaje wyjątków – wskazanych m.in. w art. 7 ustawy. Przy obliczaniu relewantnego dochodu należy wziąć pod uwagę ewentualne zmiany strukturalne, które zostały wymienione w art. 7 ustawy. Tym sposobem, możliwe jest ustalenie najbardziej prawdopodobnego dochodu, jaki rodzina uzyska w roku przyznania świadczenia. Prawo do świadczenia na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego ustalane jest w oparciu o miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym 2017. Zdarzenia uwzględniane przy ustalaniu wysokości dochodu będącego podstawą świadczenia za ww. rok musiały z kolei nastąpić od dnia [...] stycznia 2018 r. do pierwszego dnia okresu, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – tj. do dnia [...] października 2018 r. Organ prawidłowo uwzględnił kwotę przyznanej skarżącemu renty w dochodzie rodziny. Świadczenie to zostało przez skarżącego uzyskane w roku 2018, jednak przed rozpoczęciem [...] października – zatem stanowiło dochód uzyskany zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. d ustawy i podlegało doliczeniu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy . Równolegle jednak organ nieprawidłowo uznał, że utrata świadczenia rehabilitacyjnego przez skarżącego nie może zostać zakwalifikowana jako dochód utracony. Zgodnie z art. 2 pkt 19 lit. f ustawy utracone świadczenie rehabilitacyjne może zostać zakwalifikowane jako dochód utracony, jeżeli zostało ono przyznane po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W zaskarżonej decyzji organ lakonicznie wskazał, że skoro z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zrezygnował z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – to świadczenie rehabilitacyjne nie zostało mu przyznane po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można jednak twierdzić, że pomiędzy dwoma ww. okolicznościami zachodzi relacja wynikania. Świadczenie rehabilitacyjne jest przyznawane na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U.2019.645; dalej jako "ustawa o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa") ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy. Już z samej istoty świadczenia rehabilitacyjnego wynika konieczność zaprzestania działalności zarobkowej – inaczej nie zostałoby ono przyznane. Z kolei w art. 17 w zw. z art. 22 ustawy o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa przewidziano sankcję za wykonywanie pracy zarobkowej w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową w postaci utraty świadczenia za cały okres. Jednocześnie, w orzecznictwie wskazuje się, że pobierając świadczenie rehabilitacyjne ubezpieczony prowadzący wcześniej działalność gospodarczą może podejmować pewne czynności w jej ramach – np. podpisywać dokumenty (wyrok SN z dnia 17 stycznia 2002 r., II UKN 710/00, SIP LEX), czy nawet w pewnych okolicznościach prowadzić działalność w sensie formalno-prawnym (wyrok SN z dnia 07 października 2003 r., II UK 76/03, SIP LEX). Świadczenie rehabilitacyjne, które zostało przyznane skarżącemu musiało zatem stanowić konsekwencję faktycznej utraty zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Konsekwentnie organ powinien był zakwalifikować utratę ww. świadczenia jako dochodu utraconego w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. f ustawy – zwłaszcza, że jednocześnie doliczył rentę uzyskaną przez skarżącego w miejsce świadczenia rehabilitacyjnego. Błędnie również organ uznał, że wykazanie przez skarżącego straty z prowadzonej działalności gospodarczej nie ma żadnego znaczenia dla obliczenia wysokości dochodu. Dokonana przez organ ocena jest nieprawidłowa w świetle wykładni przepisów ustawy – art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c i art. 2 pkt 21 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W świetle art. 2 pkt 19 lit. c ustawy za utratę dochodu należy uznać utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 21 ustawy, za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy uznać m.in. prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wykładnia funkcjonalna art. 7 ustawy nakazuje przyjąć, że celem ustawodawcy było możliwie dokładne ustalenie rzeczywistego dochodu rodziny w roku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Konieczność uwzględnienia realnych zmian w dochodzie podczas jego obliczenia powoduje, że organ musi skorygować dochód osiągnięty w roku poprzedzającym poprzez uwzględnienie zajścia pewnych zdarzeń w roku przyznania świadczenia. Jednym z ww. zdarzeń jest utrata zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Pojęcia "utraty" nie należy wykładać literalnie, bowiem byłoby to sprzeczne z celem art. 7. Do kategorii utraty zatrudnienia lub pracy zarobkowej należy zakwalifikować nie tylko zaprzestanie aktywności w sposób formalny, ale również każdą faktyczną zmianę w tym przedmiocie. Skoro prowadzona przez skarżącego pozarolnicza działalność gospodarcza nie przyniosła rodzinie skarżącego żadnego dochodu, to nie można uznać, że w okresie od [...] stycznia do [...] października 2018 r. rodzina nie utraciła dochodu w porównaniu z rokiem 2017. Sposób wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy zaprezentowany powyżej jest powszechnie akceptowany w judykaturze. Dla przykładu, przywołać można wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, w którym wskazano, że nawet częściową utratę etatu należy zakwalifikować jako utratę dochodu. W innych orzeczeniach sądy administracyjne wskazywały m.in., że utratą dochodu jest uzyskanie prawa do urlopu rodzicielskiego (WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 07 lutego 2019 r. w sprawie III SA/Gd 403/18) czy do urlopu bezpłatnego (wyrok WSA z dnia 27 września 2018 r., IV SA/Gl 505/18, LEX nr 2556927) bądź np. utrata stypendium dla bezrobotnych (wyrok WSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Op 49/18, LEX nr 2490185). W wyroku z dnia 05 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17, NSA wyjaśnił, że wyłącznie ścisła, jedynie literalna, wykładnia art. 2 pkt 19 lit. c nie jest wystarczająca w zestawieniu z celem ustawy oraz że nie można ograniczać jej wyłącznie do sytuacji, w której dany stosunek pracy ustał, bo to prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w ustawie świadczenia. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że prowadzona przez niego pozarolnicza działalność gospodarcza przyniosła stratę. Brak uwzględniania utraty zarobku przez skarżącego stanowił naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c i f ustawy i art. 2 pkt 21 ustawy. Ponownie orzekając w sprawie organ musi wziąć pod uwagę okoliczność utraty zarobku przez skarżącego oraz utraty świadczenia rehabilitacyjnego i na nowo wyliczyć realny dochód rodziny w okresie poprzedzającym okres zasiłowy. Jeżeli kwota jednostkowego dochodu miesięcznego nie przekroczy ustawowego progu 800 zł oraz spełnione będą pozostałe przesłanki, to należy przyznać skarżącemu świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu wskazane powyżej i wobec braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego – orzec reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.