II SA/Po 236/19

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. K. K. (zwany dalej również "skarżącym") zwrócił się z wnioskiem "o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania działki nr [...] położonej w K. obręb N., która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest drogą publiczną kategorii drogi dojazdowej, tak aby spełniała wymogi zgodnie z obowiązującymi przepisami i przestała być zajmowana przez osoby prywatne". W uzasadnieniu wniosku K. K. wskazał, że na podstawie art. 28 k.p.a. jako właściciel nieruchomości przylegającej bezpośrednio do zajętej części działki nr [...] obręb N. posiada interes prawny do korzystania z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, natomiast obecnie jest to niemożliwe. Skarżący wyjaśnił, że część działki nr [...] obejmująca powierzchnię 170 m2, na której to działce znajduje się droga przylegająca bezpośrednio do działki numer [...] (ul. [...]), została zajęta przez właścicieli tej działki. Ponadto właściciele działki numer [...] (ul. Matejki 32), która również sąsiaduje z drogą (działką nr [...]), zajęli część tej drogi o powierzchni 60m2 i postawili na niej ogrodzenie. Skarżący podał, że jego działka o numerze 467 i [...] również graniczy z działką o numerze [...]. Skarżący także zajął na własne potrzeby część drogi o powierzchni 16 m2. Skarżący wyraził stanowisko, że istniejące nieprzelotowe zakończenie drogi publicznej wykonane jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami, nie spełnia wymaganej szerokości jezdni, a nadto ogrodzenia właścicieli działek nieruchomości 459 oraz 438 przylegają do krawężnika jezdni bez zachowania wymaganej przepisami skrajni, która powinna wynosić minimum 0,5 m. Taki stan powoduje, że przed działką skarżącego utrudniony jest dojazd, wykonanie manewru parkowania, jak również zawracania. Ze względu na brak możliwości wykonania manewru zawracania sprzed posesji należy wyjechać na skrzyżowanie manewrem cofania, co stanowi duże zagrożenie dla bezpieczeństwa. Skarżący dodał, że właściciele wymienionych przez niego w treści wniosku działek posiadają zgodę na czasowe zajęcie pasa drogowego, która kończy się dnia 31 grudnia 2018 r. W związku z tym, w ocenie skarżącego, należy podjąć działania w celu ostatecznego uregulowania sytuacji prawnej drogi na nieruchomości o numerze 460 obręb N. (por. k. 16 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2018 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 i 2, art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku K. K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odcinek drogi na działce nr [...] stanowi nieprzelotowe zakończenie drogi oraz jednocześnie stanowi dojazd do dwóch posesji. W chwili obecnej zarówno K. K., jak również Krystyna i K. S. oraz T. R., D. R.-K., M. K., D. Kłaczek posiadają czasowe pozwolenie na zajęcie pasa drogowego w postaci decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że z materiałów zgromadzonych w toku prowadzonych postępowań wynika, że strony zajmują powyższy teren wraz z usytuowanym ogrodzeniem od początku lat 80-tych XX wieku, czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: "u.d.p."). Obecnie zarządca drogi na podstawie posiadanych planów finansowych, nie planuje wykonania przebudowy omawianego odcinka drogi, a tym samym nie jest konieczna przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych na działce nr [...], obręb N.. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty, które nie powodują i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy zatem obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 811/06, stwierdził, że "Uprawnienie do użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu". Organ I instancji zaznaczył, że właściciele w przypadkach przebudowy lub remontu obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym, zobowiązani są do uzyskania zezwolenia na podstawie art. 38 ust. 2 u.d.p. W podsumowaniu czynionych rozważań organ zaznaczył, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb N., nadal pozostaje M. K., a w przypadku przebudowy lub remontu drogi, należało będzie zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co przypuszczalnie będzie wymagać usunięcia ogrodzeń z pasa drogowego, o czym strony postępowania zostaną poinformowane (por. k. 13 akt sądowych). K. K. zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem. W motywach zażalenia podniesiono, że organ I instancji zignorował fakt, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym. Obowiązkiem organu było zbadanie tej kwestii (por. k. 11-12 akt sądowych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy w sprawie odcinek drogi stanowi nieprzelotowe zakończenie drogi oraz jednocześnie stanowi dojazd do dwóch posesji. K. K., jak również Krystyna i K. S. oraz T. R., D. R.-K., M. K., D. K. do [...] grudnia 2018 r. posiadali czasowe pozwolenie na zajęcie pasa drogowego, w postaci decyzji administracyjnej, wydanej na ich wniosek. Osoby te zajmują przedmiotowy teren wraz z usytuowanym ogrodzeniem od początku lat 80-tych XX wieku, czyli jeszcze przed wejściem w życie u.d.p. Obecnie zarządca drogi na podstawie posiadanych planów finansowych, nie planuje wykonania przebudowy omawianego odcinka drogi, a tym samym nie jest konieczna przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych na działce nr [...], obręb N.. W dalszej kolejności organ II instancji przypomniał treść art. 38 ust. 1 u.d.p., a także przytoczył przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 811/06, iż uprawnienie do użytkowania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. K. K. w swoim wniosku wskazał na konieczność podjęcia działań w celu ostatecznego uregulowania sytuacji prawnej drogi na nieruchomości o numerze 460 obręb N.. Zdaniem organu II instancji sytuacja prawna drogi na nieruchomości o nr [...] obręb N. jest uregulowana - jej właścicielem jest M. K.. Organ wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich w K. przystąpi do przebudowy pasa drogowego z uwzględnieniem szerokości pasa drogowego wyznaczonego w nowym planie zagospodarowania. M. K. zamierza przystąpić do zmiany planu zagospodarowania, w wyniku którego planowane jest zmniejszenie szerokości pasa drogowego w sąsiedztwie nieruchomości oznaczonych numerem 15-17. Obecnie zarządca drogi na podstawie posiadanych planów finansowych, nie planuje wykonania przebudowy omawianego odcinka drogi, a tym samym nie jest konieczna przebudowa istniejących obiektów zlokalizowanych na działce ewidencyjny nr [...], obręb N.. W przypadku przebudowy lub remontu drogi należało będzie zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co przypuszczalnie będzie wymagać usunięcia ogrodzeń z pasa drogowego, o czym strony postępowania zostaną poinformowane. Konkludując organ II instancji stwierdził, że wniosek K. K. nie mógł zostać zakończony decyzją administracyjną, w związku z czym organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Zarzuty zażalenia w kwestii konieczności zbadania czy ogrodzenia powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym mogłyby znaleźć zastosowanie przy ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z przepisem art. 38 ust. 1 u.d.p. (por. k. 4-10 akt sądowych). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując swoje zarzuty dotyczące pominięcia faktu, że usytuowane na pasie drogowym obiekty budowlane powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Dokonana na powyższych zasadach kontrola doprowadziła Sąd do uznania, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów I i II instancji naruszają prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie była zasadność wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem organów art. 61a § 1 k.p.a. znajdował zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na wystąpienie drugiej ze wskazanych sytuacji. Należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce, ale wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 , I OSK 853/18, LEX nr 2554809). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (tak trafnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Op 633/17, LEX nr 2454449) W tym miejscu przypomnienia wymaga, że skarżący domagał się uregulowania "sposobu użytkowania działki nr [...] położonej w K. obręb N., która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest drogą publiczną kategorii drogi dojazdowej, tak aby spełniała wymogi zgodnie z obowiązującymi przepisami i przestała być zajmowana przez osoby prywatne (podkr. WSA w Poznaniu)". Z podawanych przez skarżącego okoliczności wynikało przy tym, że fragmenty pasa drogowego znajdującego się na działce geodezyjnej nr [...], obręb N. są zajęte przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem wspomnianej działki, w tym także przez samego skarżącego. Dojazd do nieruchomości skarżącego jest w tej sytuacji utrudniony. Skarżący wyrażał zapatrywanie, iż w obecnym stanie ulokowane na pasie drogowym ogrodzenia powodują zagrożenie i utrudnienie w ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę zakres żądania wynikający z wniosku skarżącego i podane przez niego okoliczności, dostrzec należało, że zajmowanie pasa drogowego może uzasadniać orzekanie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 u.d.p. (względnie także uzasadniać orzekanie o nałożeniu kary pieniężnej w myśl art. 40 u.d.p.). Przepis art. 36 u.d.p. wyposaża zarządcę drogi w publicznoprawny instrument ochrony pasa drogowego przed nieuprawnionym zajęciem. Przepis ten nakłada na zarządcę drogi zadanie przywrócenia strefy pasa drogowego do stanu wolnego od nieuprawnionych ingerencji, co następuje przez usunięcie obiektu lub urządzenia z granic pasa drogowego (P. Zaborniak [w:] W. Maciejko Wojciech, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010 - opubl. w LEX, komentarz do art. 36). Badaniu w toku postępowania o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego podlega ewentualne istnienie po stronie zajmującego pas uprawnienia płynącego z art. 38 u.d.p. Ustalenie w tym zakresie niewątpliwie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem jako niezbędne jawi się ustalenie chwili usytuowania obiektów budowlanych i urządzeń na pasie drogowym, jak również kwestia tego, czy stwarzają one zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego. Sąd podziela eksponowane przez organy obu instancji stanowisko, zgodnie z którym uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego istniejącego w chwili wejścia w życie u.p.n. nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej. Istotnie, wynika ono wprost z art. 38 u.d.p. Nie zmienia to jednak faktu, że weryfikacja realizacji przesłanek wskazanych w art. 38 u.d.p. wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych, co może nastąpić w toku formalnie wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 36 u.d.p. Zdaniem Sądu - w świetle okoliczności naprowadzonych w treści wniosku skarżącego - nie sposób mówić o oczywistym na pierwszy rzut oka istnieniu uzasadnionej przyczyny (w rozumieniu art. 61a § 2 k.p.a.), która powoduje, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. W realiach rozpoznawanej sprawy bynajmniej nie jest tak, że już przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązujących przepisów u.d.p. wyraźnie widoczne są przesłanki stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Stwierdzić też należy, że ewidentnym naruszeniem trybu art. 61a § 1 k.p.a. było czynienie przez organy obu instancji ustaleń w zakresie początkowej daty zajmowania pasa drogowego przez właścicieli nieruchomości graniczących z działką o nr ewide[...], obręb N.. Prowadzono de facto postępowanie wyjaśniające i czyniono na jego podstawie ustalenia faktyczne jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji, w których nie jest wymagane czynienie szczegółowych analiz i przeprowadzanie dowodów. Już jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że samo li tylko uzasadnienie postanowienia w sprawie [...] Sądu Rejonowego w K. w przedmiocie zasiedzenia wydaje się daleko niewystarczające dla poczynienia ustaleń potrzebnych dla weryfikacji, czy właściciele działek sąsiadujących z działką [...], obręb N. legitymują się uprawnieniami wynikającymi z art. 38 u.d.p. Jak się zaś wydaje, to właśnie na treści tego dokumentu opierały się organy obu instancji, wskazując, że zajęcie przedmiotowego w sprawie terenu nastąpiło już na początku lat 80. Sąd zauważa, że – jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego – w 2018 roku w stosunku do właścicieli nieruchomości graniczących z działką o nr ewide[...] były wydawane decyzje o zezwoleniu na czasowe zajęcie pasa drogowego. Decyzje te miały jednak charakter terminowy – przyznawały uprawnienia do dnia [...] grudnia 2018 r. Należy przy tym wskazać, że organ postępowania administracyjnego w drugiej instancji też orzeka w sprawie, a więc uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy zajmując się ponownie wnioskiem skarżącego powinny mieć na uwadze poczynione przez Sąd uwagi dotyczące postępowania wszczynanego w oparciu o art. 36 i 38 u.d.p., podobnie jak poczynione powyżej wskazania odnoszące się do stosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmowały uiszczony wpis od skargi (k. 30 akt sądowych).