I GSK 155/20

Dnia 11 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 340/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myślenicach z [...] listopada 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 340/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] stycznia 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Myślenicach z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec L. S. na mocy tytułów wykonawczych w przedmiocie przymusowego ściągnięcia należności pieniężnych z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania w Krakowie. W motywach wyroku Sąd wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myślenicach jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego L. S. na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] wystawionych przez wierzyciela - Prezydenta Miasta Krakowa na należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania pojazdu w kwocie łącznej 200,00 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Targu postanowieniem z [...] listopada 2018 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, na podstawie art. 59 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej: upea) w związku z art. 59 § 1 pkt 6 upea, z uwagi na zgon zobowiązanego 3 listopada 2018 r. Wierzyciel, pismem z 29 listopada 2018 r. złożył zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wskazując, że w jego ocenie "umorzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie jest niezasadne (...). Zgodnie bowiem z artykułem 56 § 1 pkt 2 upea postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 upea postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Zdaniem organu śmierć zobowiązanego w toku prowadzonej egzekucji powoduje konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy dochodzona należność jest ściśle związana z osobą zmarłego. Nie można zatem mówić o uznaniowości w powyższym zakresie. Dochodzone należności z tytułu dodatkowych opłat za nieuiszczone opłaty parkingowe w strefie płatnego parkowania są opłatami ściśle związanymi z osobą zmarłego. Wynikają bowiem z jego osobistego działania/zaniechania, a zatem ich dalsze egzekwowanie po śmierci zobowiązanego nie było możliwe. Organ egzekucyjny co prawda w żaden sposób, nie uzasadnił dlaczego uznaje że obowiązek ten jest ściśle związany z osobą zmarłego, niemniej wskazać należy, że opłaty o charakterze sankcyjnym uznawane są za obowiązki ściśle związane z osobą zobowiązanego (zmarłego). Kontrargumentów nie przedstawia też wierzyciel, który oprócz tego, że podaje naruszenie błędnego przepisu, to również w żaden sposób nie próbuje obalić tezy, że egzekwowane obowiązki są ściśle związane z osobą zobowiązanego (zmarłego). Wierzyciel powołuje się jedynie, że jako przykład przepisów szczególnych regulujących dochodzenie należności publicznoprawnych po zmarłym wskazać należy art. 97 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zmianami, dalej: o.p.) Organ odwoławczy zauważył, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie stanowi przeszkody dla wierzyciela do dalszego dochodzenia swych roszczeń wobec ewentualnych spadkobierców zobowiązanego, jeżeli tylko wierzyciel uzyska urzędowe (sądowe) potwierdzenie przejęcia obowiązków przez spadkobierców (następców prawnych) zobowiązanego. Możliwość taka jest wprost przewidziana w art. 28a upea. Wymaga to z kolei wystawienia nowego tytułu wykonawczego. Mając powyższe na uwadze ścisłe związanie obowiązku z osobą zmarłego zobowiązanego, należało postępowanie egzekucyjne umorzyć na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 upea. Skargę do Sądu wniósł Prezydent Miasta Krakowa. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że istota kontrowersji w sprawie dotyczy możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec L. S. na podstawie tytułów wykonawczych Prezydenta Miasta Krakowa obejmujących zaległości w opłatach dodatkowych za nieopłacone parkowanie pojazdu. Organ I instancji umorzył bowiem postępowanie na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 6 upea z uwagi na informację o śmierci zobowiązanego 3 listopada 2018 r. W zażaleniu Prezydent Miasta Krakowa podniósł brak podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w jego ocenie na podstawie art. 56 § 1 pkt. 2 upea postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub części, gdy obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie są zobowiązaniami ściśle związanymi z osobą zmarłego i w związku z tym postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 6 upea. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Z punktu widzenia rozpoznanej sprawy istotna jest również treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej: u.d.p.). Przepis ten w punkcie pierwszym wskazuje na obowiązek ponoszenia przez korzystających z dróg publicznych opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przepis ten zatem wskazuje kto jest obowiązany do ponoszenia tych opłat - jest nim korzystający z dróg publicznych. Ten sam podmiot jest także zobowiązany do zapłaty opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia należności za postój pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 932/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, że skoro korzystającym z pojazdu samochodowego, a tym samym z drogi publicznej, jest z reguły jego właściciel (współwłaściciel), to w razie stwierdzenia braku wniesienia przedmiotowej opłaty, we właścicielu pojazdu samochodowego należy upatrywać zobowiązanego do opłacenia takiego postoju. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy właściciel takiego pojazdu skutecznie wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby czy to na skutek własnego oświadczenia woli czy wbrew własnej woli. W takim przypadku właściciel pojazdu parkującego w strefie płatnego parkowania zwolniony jest z obowiązku zapłaty. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy, organ - z uwagi na śmierć zobowiązanego - nie ma możliwości przeprowadzić postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie kto zaparkował pojazd bez uiszczenia należnej opłaty. Wiedzę o tym kto i kiedy korzystał z pojazdu posiada bowiem co do zasady właściciel pojazdu. W związku z tym zobowiązanym do zapłaty opłaty dodatkowej był właściciel pojazdu. Sąd stwierdza, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej z uwagi na okoliczności w jakich powstaje jest obowiązkiem ściśle związanym z osobą zmarłego zobowiązanego. Wynika bowiem z jego osobistego działania, tj. pozostawania pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty. W orzecznictwie wskazuje się na sankcyjny, dyscyplinujący charakter opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., syn. akt I OSK 1154/12, LEX nr 1225165; wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2834/12, LEX nr 1369025; wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 138/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wprowadzenie opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia miejsca parkingowego w strefie parkowania stanowiło reakcję ustawodawcy na określone działanie jednostki polegające na niedostosowaniu się do reguł ustalonych w u.d.p. Sama też wysokość opłaty dodatkowej przemawia za uznaniem, że ustawodawca ustanowił rodzaj sankcji za niedostosowanie się do tych reguł. W odróżnieniu od opłaty podstawowej nie w każdym przypadku opłata dodatkowa będzie miała charakter ekwiwalentny do wartości jaką niesie za sobą zaparkowanie na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania. Sąd podkreślił, że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie jest daniną publiczną, jest należnością publicznoprawną co wynika z treści art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm., dalej: u.f.p.). Źródłem powstania przedmiotowych należności nie jest bowiem ani umowa, ani żadne przepisy prawa cywilnego. Spadkobranie natomiast - co wynika z treści art. 922 Kodeksu cywilnego - nie dotyczy praw i obowiązków, które wynikają ze stosunków innych niż cywilnoprawne. Spod spadkobrania wyłączone są więc obowiązki publicznoprawne takie jak obowiązek zapłaty kar pieniężnych, grzywien, kar dyscyplinarnych, jak również różnego rodzaju opłat, w tym także opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie. W świetle powyższych rozważań, brak jest zatem podstawy prawnej do przyjęcia, że należność powstała na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych może być dochodzona z majątku spadkobierców zobowiązanego. Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone z art. 59 § 1 pkt 6 upea. pozwalające na umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa – Zarząd Dróg Miasta Krakowa wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 6 upea w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania jest ściśle związany z osobą zmarłego, 2) naruszenie art. 97 § 1 w związku z art. 2 § 2 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie, Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia organów obu instancji; w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Oba zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się być uzasadnione. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 upea postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Z przepisu tego wynika, że śmierć zobowiązanego powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego tylko wtedy, gdy obowiązek ma charakter osobisty i nie może go za zobowiązanego wykonać inna osoba. Jeżeli natomiast obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, czyli może być wykonany przez inny podmiot, śmierć zobowiązanego prowadzi do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 upea .Ustalenie czy opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie jest obowiązkiem ściśle związanym z osobą zobowiązanego, czy też nie jest takim obowiązkiem, wymaga stwierdzenia w tym przypadku, czy opłata taka podlega sukcesji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. - środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Ponad wszelką wątpliwość opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 u.f.p. Oznacza to, że przepisy regulujące następstwo prawne w Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie (odpowiednie) do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. Dodać należy, że skoro przepisy w ustawie o drogach publicznych nie regulują kwestii następstwa prawnego, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do "przepisów działu III o.p." - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do odpowiedniego zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię następstwa prawnego. Zasadnie zwraca się w orzecznictwie uwagę, że odmowa stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej opłaty oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 o.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 o.p.) (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18). Jakkolwiek odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania, nawet ewentualne uznanie, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost, również ze względu na brzmienie art. 2 § 2 o.p. nie daje podstaw do odmowy ich stosowania w ogóle. Trudno znaleźć racjonalne argumenty za przeciwnym rozumieniem odpowiedniości stosowania omawianych przepisów, zwłaszcza przy założeniu, że system prawa powinien tworzyć konstrukcję zamkniętą i logiczną, a przynajmniej do takiego stanu dążyć. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. ma odpowiednie zastosowanie art. art. 97 § 1 o.p., zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. W konsekwencji w takim stanie rzeczy w tej sprawie umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 upea było nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W konsekwencji organ administracyjny dokona przeprowadzenia stosowych czynności procesowych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uwzględniając zajęte w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za pierwszą instancję (480 zł) oraz za drugą instancję (360 zł), orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 1140 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.