III SA/Gl 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi ,,A’’ Sp. z o. o. w W. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "Spółka") jest postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) z [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z [...] przekazującego sprawozdanie z badań laboratoryjnych produktu "Świeży sok marchwiowy [...]", w którym wniesiono uwagi dotyczące oznakowania przedmiotowego produktu. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie kpa) w związku z art. 124 § 1 i 107 § 1 tej ustawy. Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. przeprowadził 18 września 2018 r. urzędową kontrolę żywności w sklepie spożywczym "B" w T. w toku, której pobrano do badania próbki żywności celem dokonania badania mikrobiologicznego i oceny znakowania towaru zgodnie z zaleceniem (Protokół nr [...]). Po otrzymaniu sprawozdania z badań nr [...] z [...], pismem z 12 października 2018 r. organ powiadomił skarżącą o wynikach badań mikrobiologicznych oraz nieprawidłowym znakowaniu opakowania jednostkowego produktu, które jest niezgodne z rozporządzeniem Parlamentu i Rady UE nr 1169/2014 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Na etykiecie przedstawiono informacje o wartości energetycznej i ilości składników odżywczych w układzie liniowym zamiast w firmie tabeli z wyróżnionymi liczbami. Zgodnie z art. 34 ust. 2 wskazanego rozporządzenia format liniowy jest dopuszczalny jedynie w sytuacji, gdy na opakowaniu lub etykiecie nie ma wystarczająco dużo miejsca. We wskazanym piśmie wezwano adresata do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni. Pismem z 24 października Spółka wniosła odwołanie od powyższego pisma w części stwierdzającej wadliwość oznakowania towaru. Zarzuciła organowi wydanie aktu z naruszeniem art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa przez jego wydanie bez podstawy prawnej, art. 107 § 1 kpa przez brak podstawowych elementów decyzji oraz art. 7-10 kpa przez prowadzenie postepowania bez udziału strony; obrazę art. 37 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, przez uznanie, że etykieta jest niewłaściwa i art. 84 § 1 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że etykieta podlega badaniu przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Spożywczych i została zaopiniowana pozytywnie pismem nr [...] z [...] w ramach przyznania znaku jakości "Poznaj Dobrą Żywność". Także PIS w L. uznał prawidłowość stosowanej etykiety w sprawie, sygn. akt [...], jak również PIS w G.i, co wynika z pisma z 12 października 2018 r. w sprawie [...]. Postanowieniem z [...] organ uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne. W jego uzasadnieniu podkreślono, że pismo informujące o wynikach kontroli nie jest czynnością prawną i nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż bark jest woli organu skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Jest oświadczeniem wiedzy organu i nie załatwia sprawy co do istoty. Powyższe powoduje, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co czyni wniesione odwołanie niedopuszczalnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreśliła, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności, gdyż organ w sposób władczy stwierdził o niezgodności etykiety z obowiązującymi przepisami. Przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że pismo zawierające minimum elementów decyzji taki przymiot posiada, gdyż nie wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 mają jednakowe znaczenie konstrukcyjne. Elementami niezbędnym jest : oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Te wszystkie elementy zaskarżone pismo posiada, stąd należało uznać go za decyzję podlegającą zaskarżeniu wniesieniem odwołania. Pismem 13 lutego i z 6 maja 2019 r. skarżąca dodatkowo pokreśliła, że sporne pismo posiada walor decyzji, gdyż kwestionuje zgodność etykiety z wymogami prawa i zawiera oświadczenie woli organu w tym zakresie. Organy nie rozróżniają ustalenia stanu faktycznego od dokonania subsumpcji stanu faktycznego ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że sporne pismo nie załatwia sprawy co do istoty, ani też nie kończy postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Przekazanie informacji o wynikach kontroli ma umożliwić producentowi weryfikację działania w zakresie oznakowania produktu i zapewnienie zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Niedopełnienie powinności w tym zakresie może dopiero spowodować podjęcie przez właściwy miejscowo organ PIS postępowania administracyjnego. Organ nie dopatrzył się tym samym zarzuconych naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu postanowienie) z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "ppsa." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ppsa). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ppsa sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu, której doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa a podniesione w skardze zarzuty są chybione. Podkreślić należy, że przedmiotem badania legalności jest postanowienie o charakterze procesowym, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 kpa. Należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie ma przedmiotu zaskarżenia, gdyż sporne pismo nie jest ani decyzją ani aktem administracyjnym. Nie spełnia wymogów art. 107 § 1 kpa. Sam skarżący w podniesionych zarzutach jest niekonsekwentny, gdyż wskazuje, że organ wydał akt bez podstawy prawnej i niezgodnie z właściwością miejscową, czyli dotknięty nieważnością ale wnosi o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie do treści przywołanego wyżej przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W przepisie tym są przewidziane dwie odrębne sytuacje procesowe: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Przepis ten ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc, wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Do badania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia uprawniony jest wyłącznie organ odwoławczy. Przypomnieć nadto należy, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, np. brak wyczerpania środków odwoławczych, bądź wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, jak też z przyczyn podmiotowych, np. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Odwołanie jest niedopuszczalne gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno- techniczną (A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a.; wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1716/09, Lex nr 619973; wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 268/10, Lex nr 669482; wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 883/11, Lex nr 1086212). Poza sporem pozostaje, że pismo z 12 października 2018 r. stanowi informację o wynikach przeprowadzonej kontroli i wynikach badań próbek oraz treści sprawozdania z przeprowadzonych badań produktów produkowanych przez skarżącą. Należy też wskazać, że sprawozdanie z badań jest sporządzane na formularzu, który składa się m.in. z części Informacja o próbkach badanych i Wyniki badań. W ramach tej pierwszej zawiera odrębną rubrykę Znakowanie i tu widnieje zapis o zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Kontrolę i pobranie próbek organ prowadził zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1261). Kontrola była prowadzona z urzędu i w zakresie działania organu, Państwowego Inspektora Sanitarnego w T. Należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką (art. 30 ust. 1). Jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (ust.3). Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, co wynika z treści spornego pisma. Również nie miał zastosowania przepis art. 27c ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że - w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Organ podkreślał, że pismo było wyłącznie informacją dla producenta o ustaleniach kontroli, którą objęto jego produkt w zakresie mikrobiologii i znakowania. W tym celu pobrano próbki, które poddano badaniu. Sprawozdanie z badań zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 27b ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, że postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust.1). Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (ust. 2). Organy, zgodnie z art. 19 kpa przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Niezrozumiałe jest także twierdzenie skarżącej, że ma do czynienia z decyzją administracyjną organu, skoro nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne z jej udziałem i pismo nie spełnia wymogów z art. 107 kpa, co sama podnosi. W tym miejscu należy wskazać, że przesłanie pisma nie jest nawet jednoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego ani jego prowadzeniem. Również prowadzenie kontroli nie spełnia tego wymogu. Tylko negatywne wyniki kontroli oparte na ustaleniach faktycznych poczynione w jej toku mogą być podstawą do wszczęcia postępowania przez uprawniony organ, którym jest PIS w W. z racji siedziby skarżącej. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skarga została oddalona, gdyż zasadnie organ uznał, że sporne pismo nie jest decyzją ani aktem administracyjnym i z tej przyczyny nie podlega zaskarżeniu. Tym samym wniesione odwołanie jest niedopuszczalne.