I OSK 2763/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 429/19 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 maja 2019 r. II SA/Gl 429/19 oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego, a to: 1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści art. 2 pkt 16 ustawy wynika, że do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną; 2. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego; 3. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przez ich niezastosowanie, zgodnie z ww. przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie; 4. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 6, art. 7, oraz art. 7a k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych; 2. art. 8 k.p.a., przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; 3. art. 77 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego za obie instancje według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1, a także art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8, przez ich niezastosowanie, jak również art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 k.p.a. są bowiem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zawierający definicję rodziny, należało uznać za nietrafny, albowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał poprawnej wykładni tej definicji. Pojęcie rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 października 2018 r. – wydania decyzji odwoławczej) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust. 1. Przy czym zauważyć należy, że w tym przypadku Sąd odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, gdzie wskazano, że do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy uwzględnić fakt, że zawarta w tym przepisie definicja rodziny przede wszystkim służyła kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art. 7 ustawy). Z tego względu ustawodawca w drugiej części tej definicji wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z [...] lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019 r., poz. 924), przepis zawierający definicję rodziny – art. 2 pkt 16, został uchylony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." W uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), w sposób wyraźny wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18 roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci.". Jednocześnie podano, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia". Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga dokonania szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z tego przepisu nie wynika, a i organy administracyjne, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekające w niniejszej sprawie, nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia, musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/19). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i ma służyć częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 cyt. ustawy. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Odnosząc to do stanu faktycznego wskazać należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że małoletni E.B. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w [...], w którym to ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt ten jest odpłatny, lecz koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Gmina, która go skierowała oraz E.B. z zasiłku pielęgnacyjnego. K.K. nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w tym Domu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które nie mają tych wspólnych cech relewantnych. Jeżeli zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25 , 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze – nie stanowi uzasadnienia powyższego zarzutu w sposób pozwalający na ocenę jego zasadności. Poza tym wskazać należy, że to zagadnienie pozostawało poza zakresem badania tak organów, jak i sądów obu instancji. Ubocznie zauważyć należy, że w wyniku kolejnych zmian ustawodawczych ustawodawca zmienia rozwiązania przyjęte w pierwotnej wersji ustawy tak, aby zakresem przyznawanego świadczenia objąć również i te kategorie dzieci, na które to świadczenie wcześniej nie przysługiwało. W dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej, a uprawnionym do jego uzyskania jest dyrektor domu pomocy społecznej, "chyba że inne osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2, uczestniczą w opiece nad dzieckiem i spełniają warunki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego" (zob. art. 4 ust. 2 pkt 4 i art. 5a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ww. ustawy oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Z powyższego wynika, że wprawdzie ustawodawca poszerzył katalog zarówno uprawnionych do uzyskania świadczenia, jak i dzieci na które świadczenie to przysługuje, to pomimo tych zmian świadczenie to nadal jest świadczeniem przysługującym nie dziecku, lecz osobie, która je wychowuje i partycypuje w jego utrzymaniu. Dodatkowo tylko wprowadzona zmiana wyraźnie potwierdza prawidłowość rozumowania Sądu pierwszej instancji co do tego, że sam fakt pozostawania opiekunem prawnym i należenia do kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy nie jest wystarczający do uzyskania świadczenia wychowawczego. Przechodząc do rozważenia zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd administracyjny w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzja administracyjna. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała naruszonych, jej zdaniem, przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ograniczyła się do powołania jako naruszone wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (zob. wyroki NSA z: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości zastosowania w sprawie przepisów k.p.a. podanych wyżej wymogów nie spełniają. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, dotyczącą m.in. podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznał zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania, w tym przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w tej sprawie organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia przesłanek dotyczących wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie naruszono zasad wyrażonych w: art. 6 k.p.a. (praworządności), art. 8 k.p.a. (budzenia zaufania), art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (prawdy obiektywnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił argumentację odnoszącą się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, które mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Zawarta w art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma w tej sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.