I OSK 1984/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego J.D. po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 14/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] w [...] oraz Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 14/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi A. Zarządu Okręgowego w [...] oraz Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 18 poz. 117), dalej jako "u.p.o.d.", poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż cel wywłaszczania polegający na zorganizowaniu przez zakład pracy ogrodu pracowniczego został zrealizowany, a co za tym idzie nieruchomość nie może być uznana za zbędną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i zwrócona byłym właścicielom; 2) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. i nie zastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie [...] odszkodowania; 3) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23), dalej jako "k.p.a." - poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli decyzji administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych rozstrzygnięć organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd; 4) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 140 ust. 4 u.g.n. polegającego na nieuwzględnieniu wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i w konsekwencji zaniżenie należnego Gminie [...] odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...] oraz A. Okręgowy Zarząd w [...] . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporny teren był on od początku zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod ogrody dla pracowników Zakładu "[...], w związku z czym nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców Ponadto jej zdaniem ustalenie wysokości odszkodowań przyznanych na rzecz użytkowników parceli bez weryfikacji wyceny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie w dacie zbliżonej chociażby do dnia wydawania decyzji w sprawie, budzi uzasadnione wątpliwości. Dodatkowo organy obu instancji nie zastosowały dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. tj. nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, t.j. instalację wodną i elektryczną, i nie uwzględniły go w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania, co zostało podniesione w skardze. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żaden sposób do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić przede wszystkim trzeba, że nie zostało podważone podstawowe dla oceny okoliczności niniejszej sprawy ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość w świetle obowiązującego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan szczegółowy [...]) była przeznaczona na lokalizację zakładu przemysłowego, nie zaś na cele utworzenia ogrodów działkowych. Taki też cel wywłaszczenia określono w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. Powyższe ustalenie wobec niezrealizowania ww. celu na przedmiotowych działkach, ale ogrodów działkowych – jak trafnie uznały organy administracyjne i zaakceptował to ustalenie Sąd pierwszej instancji – dały podstawę do ich zwrotu. Powyższego ustalenia nie można podważyć zeznaniami świadka, o co wnioskuje skarżąca Gmina w zarzucie skargi kasacyjnej, skoro cel określony zarówno w decyzji jak i planie nie budzi żadnych wątpliwości. Nie można również uznać, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, że ustalenie celu wywłaszczenia nastąpiło wskutek naruszeń przepisów postępowania, których dopuściły się organy, bowiem nie wskazano na żadne takie naruszenia, które miały związek ze sprawą (por. analogicznie wyrok NSA z 18.04.2019 r. I OSK 1754/17). Podobnie należało ocenić kwestię żądania przeprowadzenia w sprawie ponownych oględzin, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miało wpływ na wysokość odszkodowań przyznanych na rzecz użytkowników parceli. Stanowi ono w świetle wyjaśnień Sądu pierwszej instancji nieuprawnioną polemikę, skoro sama Gmina nie wskazuje wielkości tego uchybienia, a jedynie próbuje podważyć aktualność sporządzonej w sprawie oceny w formie operatu szacunkowego bez przedstawienia żadnych konkretnych okoliczności faktycznych. Jak słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w skarżonym wyroku, sporządzony w sprawie operat został opracowany przez uprawnioną do tego osobę, a strony miały możliwość sporządzenia własnego, czego jednak strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła. Tym samym nie została w żaden sposób podważona wiarygodność sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Powyższe czyni niezasadnymi przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (zarzut 3) i art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Nie zostało w sprawie wykazane, aby przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola uchybiała któremukolwiek z ww. przepisów. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., to wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Z kolei art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r.I OSK 205/16). Skład orzekający pogląd ten podziela. Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nakłady nie mogą być uznane jako poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Trudno te nakłady byłoby uznać za związane z budową zakładu kaletniczego. Tym samym uchybienie Sądu I instancji polegające na nieodniesieniu się do kwestii naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a