III OSK 1803/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 129/19 w sprawie ze skargi E. K. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 129/19, po rozpoznaniu skargi E. K. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odpadów, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie wydano po przeprowadzonej, w dniach od 5 września 2018 r. do dnia 10 października 2018 r. na terenie działek o nr ewid. [...] ark. [...] obręb R. gmina P. - S. M., kontroli działalności prowadzonej przez skarżącą E. K., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. Właścicielem działek o nr ew. [...] ark. [...] obręb R. jest E. K. Z protokołu kontroli wynika, że na terenie ww. działek ma powstać zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 19 lipca 2011 roku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie X spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w P. (obecnie spółka jest w upadłości). Decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta P. nakazał E. K. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P. Termin usunięcia odpadów ustalono na dzień 30 września 2018 r. Na okoliczność składowania odpadów przeprowadzono oględziny terenu i sporządzono protokół z oględzin stanowiący załącznik nr 10 do protokołu kontroli. Aktualnie odpady mas ziemnych zostały nawiezione na teren działek o nr ewid. [...] (własność E. K. ) i [...], (która jest własnością M. i P. M.). Ogólna powierzchnia działek o nr ewid. [...] wynosi 0,5997 ha, powierzchnia wymienionych powyżej działek jest zawarta w akcie notarialnym - oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnej służebności gruntowej. W załączniku nr 11 do protokołu kontroli zawarto oświadczenie w sprawie ilości nawiezionych mas ziemnych. Protokół z kontroli został podpisany przez W. K. - pełnomocnika E. K. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 18 grudnia 2018 r. zobowiązano skarżącą do (1.) prowadzenia przetwarzania odpadów po uzyskaniu zezwolenia w tym zakresie - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (2.) prowadzenia pełnej ewidencji przetwarzanych odpadów - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (3) przedkładania terminowo Marszałkowi Województwa Wlkp. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za poprzedni rok kalendarzowy, sporządzonych zgodnie ze stanem rzeczywistym, termin realizacji: ustawowy, zaległe za 2013 r., 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r. niezwłocznie. Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, na dzień 30 stycznia 2019 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że podczas kontroli ustalono, że w okresie od 2013 r. do maja 2018 r. nawieziono na teren działek o nr ew. [...] (własność E. K.) i na teren działki [...] (1/2 powierzchni działki, która jest własnością pp. M.) odpady mas ziemnych, które stanowią odpad o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 2800 m3. Odpady mas ziemnych pochodziły z prowadzonych prac budowlanych na terenie miasta P. i z okolic. Przedmiotowe odpady były nawożone w związku z rozpoczęciem budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i służą do podwyższenia terenu średnio o 1 m zgodnie z projektem budowlanym. E. K. nie przedłożyła do dnia zakończenia kontroli Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 r. Zgodnie z art. 237, art. 237a, art. 237aa ust. 1 pkt 1 i art. 75 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.) - dalej: "ustawa o odpadach", prowadzący działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, obowiązany również przed dniem wejścia w życie w/w ustawy do sporządzania i składania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania odpadów oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Mając to na uwadze organ wskazał, że zestawienie za 2013 r. powinno zostać przedłożone Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego w terminie do dnia 15 marca 2014 r., za 2014 r. do dnia 15 marca 2015 r., za 2015 r. do dnia 15 marca 2016 r., za 2016 r. do dnia 15 marca 2017 r. i za 2017 r. do dnia 15 marca 2018 r. E. K. wniosła skargę na zarządzenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 grudnia 2018 r. domagając się jego uchylenia, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i w wystarczający sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika bowiem, aby skarżąca była kontrolowana jako osoba prowadzącą działalność gospodarczą. Organ powołał się na ostateczną i prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 18 czerwca 2018 r., mocą której nakazano E. K. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...]) uznając, że jest ona jako władający powierzchnią ziemi, posiadaczem odpadów. Nie było sporne, że znajdujące się na działkach skarżącej odpady nie korzystały ze zwolnienia ze stosowania ustawy o odpadach wskazanego w art. 2 pkt 3. Pochodziły bowiem z innych miejsc i budów, niż tej prowadzonej na działkach skarżącej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 - dalej: "ewidencja odpadów". W niniejszej sprawie opisaną wyżej decyzją Prezydenta z 18 czerwca 2018 r. nakazano skarżącej usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 z terenu nieruchomości do dnia 30 września 2018 r. Kontrola była przeprowadzona w okresie od dnia 5 września do dnia 10 października 2018 r. Pełnomocnik skarżącej przedłożył na rozprawie dokumenty wskazujące na usunięcie odpadów w miesiącu wrześniu i październiku 2018 r., czyli w trakcie kontroli. Okoliczności te nie zostały przez organ uwzględnione w zarządzeniu pokontrolnym. Nadto skoro do dnia 30 września 2018 r. odpady miały zostać usunięte niezrozumiałym staje się uznanie, że skarżąca ma obowiązek prowadzenia bieżącej ewidencji jako posiadacz odpadów (pkt 2 zarządzenia). Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że nie wyjaśniono również w sposób wystarczający przyczyn, dla których uznano, że skarżąca jest podmiotem przetwarzającym odpady, prowadzącym proces odzysku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przetwarzanie to proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Wykorzystywanie nawiezionych mas ziemnych do niwelacji, czy utwardzania terenu może zostać uznany za proces odzysku aczkolwiek określona ilość na potrzeby własne korzysta ze zwolnień. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono z jakich przyczyn za podmiot prowadzący ten proces uznano skarżącą. W prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 18 czerwca 2018 r., którą przywołał organ w protokole kontroli i zarządzeniu wskazano, że: "w przedmiotowej sprawie magazynowanie odpadów nie było prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i w związku z tym uznano, iż na przedmiotowym terenie odbywało się magazynowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym". W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w zarządzeniu pokontrolnym nie wyjaśnił przyczyn odmiennego uznania, tj. przyjęcia, że skarżąca może być uznana nie tylko za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za jego magazynowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, ale i za prowadzącą proces odzysku (przetwarzanie). Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby skarżąca prowadziła inwestycję na własnych działkach i aby pozwolenia na budowę wydane na X sp. z o.o w upadłości zostało na nią przeniesione. Nie wynika również, aby jako domniemany z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz odpadów prowadziła działalność polegająca na odzysku nawiezionych mas ziemnych. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie uznano, że nawiezienie zbędnych dla niwelacji i podniesienia terenu w związku z realizacją pozwolenia na budowę następowało od 2013 r. Nie wyjaśniono też, czy odnotowane w dzienniku budowy nawiezienie ziemi po 2012 r. nie było dopuszczalną na potrzeby własne i zwolnioną z obowiązków, wynikających z ustawy o odpadach, metodą odzysku (0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni rocznie, § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 93). To, że wcześniej uznano, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości wykorzystała możliwość przyjęcia mas ziemnych w celu utwardzenia terenu (w 2009 r. umorzono postępowanie), nie wyjaśnia czy "wykorzystanie możliwości przyjęcia odpadów" związane było z wyczerpaniem limitu rocznego czy z faktem uzyskania określonego w pozwoleniu na budowę efektu. Zdaniem Sądu meriti, wobec braku wyjaśnienia kwestii uznania skarżącej za przetwarzająca odpady stwierdzenie naruszeń z pkt 1 i 3 jest przedwczesne. Zarówno bowiem do uzyskania zezwolenia jak i do przedkładania zbiorczego zestawienia danych o odpadach niezbędne jest bezsporne ustalenie, że kontrolowany jest podmiotem prowadzącym proces odzysku (przetwarzanie odpadów). Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne, naruszył przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 ze zm.) - dalej: "u.i.o.ś." i prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." orzeczono, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść zarządzenia pokontrolnego kreuje po stronie jego adresata wyłącznie obowiązek informacyjny, przy całkowitym pominięciu niewątpliwie władczego charakteru tego aktu administracyjnego; II. przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 7 i art. 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i w konsekwencji naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nieprawidłowym uwzględnieniem skargi w oparciu o przepisy K.p.a., podczas gdy w ramach wydawania aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a w szczególności w ramach niniejszej sprawy, nie stosuje się przepisów K.p.a. Postępowanie związane z wydaniem zarządzenia pokontrolnego, jest postępowaniem odrębnym, ratio legis wprowadzenia kontroli innych niż decyzje czy postanowienia aktów, było ich wyraźne oddzielenie od skodyfikowanej procedury i nieprzenikanie się ich nawzajem; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 11 u.i.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że organ w toku postępowania o wydanie zarządzenia pokontrolnego dokonuje ustaleń faktycznych, a następnie tenże Sąd dokonał ustalenia i oceny stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie, naruszając przepisy art. 11 u.i.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., art. 2 Konstytucji RP i w rezultacie nieprawidłowo zastosował art. 146 § 1 P.p.s.a.; III. z ostrożności procesowej - wyłącznie ze względu na wadliwe odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do ustaleń faktycznych organu - błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.), a także o rozpoznanie skargi na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych (art. 203 P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uwzględniający skargę na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z kolei w świetle art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.i.o.ś., niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 23 września 2022 r., sygn. III OSK 1239/21, LEX nr 3429706; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Zasadnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wydając zarządzenie pokontrolne, powinien ustalać stan faktyczny w sposób niezależny od ustaleń zawartych w protokole kontroli, odrywając się od tychże ustaleń mimo, że zostały one w prawem przewidzianej formie zaakceptowane przez stronę (protokół z kontroli został podpisany przez pełnomocnika E. K.). Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem wadliwie przyjął, że Inspektor ochrony środowiska jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie również w oparciu o zasady wynikające z K.p.a. Uznał, że: "Obowiązek ten odnosi się zarówno do czynności kontrolnych jak i wydania zarządzenia pokontrolnego." (s. 11 uzasadnienia). Stanowisko to jest nieuprawnione. Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2893/12, LEX nr 1481938). Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów K.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego, zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Będąc przedmiotem zaskarżenia zarządzenie pokontrolne z dnia 18 grudnia 2018 r., zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wskazuje E. K. jako jego adresata nieprawidłowości w zakresie nałożonych na nią obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zobowiązuje stronę do (1.) prowadzenia przetwarzania odpadów po uzyskaniu zezwolenia w tym zakresie - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (2.) prowadzenia pełnej ewidencji przetwarzanych odpadów - termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia; (3) przedkładania terminowo Marszałkowi Województwa Wlkp. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za poprzedni rok kalendarzowy, sporządzonych zgodnie ze stanem rzeczywistym, termin realizacji: ustawowy, zaległe za 2013 r., 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r. niezwłocznie. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie nakłada na stronę obowiązków innych niż te, które wynikają z mocy prawa (ex lege). Wyjaśnić przy tym należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest sankcją administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o węzłowych obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa. Organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca nie prowadziła ewidencji przetwarzanych odpadów z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów. Z uwagi na fakt, że kontrolowany podmiot przetwarza odpady inne niż niebezpieczne w ilości powyżej 5 Mg rocznie, obowiązany jest do prowadzenia pełnej ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadu i karty ewidencji odpadu. Zarządzenie pokontrolne jest zrównane z innymi władczymi formami działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego. Oznacza to, że dopuszczalne jest nałożenie w zarządzeniu pokontrolnym pewnych powinności i wyznaczenie terminu niezbędnego do ich realizacji. Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nieprawidłowym było wskazanie w zaskarżonym zarządzeniu terminów realizacji obowiązków oraz nałożenie obowiązków. E. K. nie przedłożyła, do dnia zakończenia kontroli, Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za rok 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 r. Mając to na uwadze organ zasadnie wskazał, że zestawienie za 2013 r. powinno zostać przedłożone Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego w terminie do dnia 15 marca 2014 r., za 2014 r. do dnia 15 marca 2015 r., za 2015 r. do dnia 15 marca 2016 r., za 2016 r. do dnia 15 marca 2017 r. i za 2017 r. do dnia 15 marca 2018 r. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.