III SA/Kr 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Bożenna Blitek Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Zarządu Powiatu P z dnia 13 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie powołania J. Z. na pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w P – pełnomocnika Zarządu Powiatu P I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Starosty Powiatu P na rzecz skarżącej B. K. kwotę 450 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zobowiązuje skarżącą do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Uchwałą Zarządu P z 13 lutego 2018 r., nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Zarząd w P powołał z dniem 13 lutego 2018 r. J. Z. na pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w P – pełnomocnika Zarządu Powiatu P. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Skargę na ww. uchwałę wniosła B. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., II OSK 1272/16 zarzuciła, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej kompetencja organu wykonawczego powiatu w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych nie miała zastosowania wobec Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej zastosowanie miały bowiem szczegółowe uregulowania, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 z późn. zm.). Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu, w związku z czym określenie "powierzenie pełnienia funkcji obowiązków kierownika jest niedopuszczalne bowiem ustawodawca w ustawie o działalności leczniczej takiej instytucji nie wskazał. Wyłącznie Dyrektor SP ZOZ jest tylko i wyłącznie uprawnionym do zarządzania podmiotem leczniczym, a tryb zatrudnienia, kwalifikacje określają przepisy ustawy o działalności leczniczej". Skoro zatem ustawodawca nie dopuszczał możliwości powierzenia pełniącego obowiązki dyrektora podmiotu leczniczego to tym samym Zarząd Powiatu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa podjąć zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, że "powierzenie pełnienia obowiązków" dokonuje się w ściśle określonych przez przepisy prawa przypadkach, jednak zawsze w sytuacji, gdy zatrudnienie osoby na stanowisku dyrektora ustało w związku z rozwiązaniem umowy o pracę lub cywilnoprawnej, albo na skutek upływu czasu, na który została zawarta. W niniejszej sprawie powierzono obowiązki dyrektora w sytuacji, gdy dotychczasowy dyrektor nadal pozostawał w zatrudnieniu, albowiem zawarta z nim umowa o pracę nie uległa jeszcze rozwiązaniu. Ponadto, Zastępca Dyrektora ds. Lecznictwa, który na mocy przepisów statutu miał uprawnienia do zastępowania Dyrektora, nadal pracował w SP ZOZ w P na podstawie łączącego strony stosunku pracy. Skarżąca wykazując swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. uchwały podała, że od 2006 r. była zatrudniona na stanowisku radcy prawnego. Powołany do pełnienia obowiązków Dyrektora SP ZOZ w P zaskarżoną uchwałą J. Z. - 27 marca 2018 r. wręczył skarżącej wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącej, powyższa czynność była bezskuteczna bowiem osoba, która jej dokonała, nie miała umocowania prawnego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511) wyraźnie wskazywał, że starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji straży. J. Z. faktycznie był pełnomocnikiem Zarządu Powiatu P, jednakże wbrew stanowisku skarżącej nie został powołany na Dyrektora Szpitala w P, bowiem wymagało to zorganizowania konkursu na to stanowisko. J. Z. był więc jedynie "pełniącym obowiązki dyrektora szpitala". Powołanie to było konieczne przez wzgląd na złożenie rezygnacji przez dotychczasową dyrektor szpitala J. D. Sytuacja wymagała takiego działania, ponieważ w szpitalu znajdowało zatrudnienie 500 osób i niemożliwym było funkcjonowanie takiej jednostki bez osoby zarządzającej. Ponadto jednym z obowiązków pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ w P było przygotowanie konkursu na stanowisko nowego dyrektora szpitala. W dniu 26 kwietnia 2018 r. Rada Powiatu wydała uchwałę o powołaniu komisji konkursowej, zatem czynności mające na celu obsadzenie stanowiska dyrektora były już w toku. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu upoważnił J. Z. do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności jednostki. Z dniem 12 lutego straciła również moc uchwała nr [...] Zarządu Powiatu P z 10 września 2012 r. w sprawie upoważnienia Pani J. D. do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności jednostki. Zdaniem organu, wskazane przez skarżącą orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło innego stanu faktycznego związanego z wymaganiami ustawowymi, które powinna spełniać osoba pełniąca funkcję Dyrektora SP ZOZ. Zgodnie z tym orzeczeniem, niezależnie od okoliczności, czy następuje obsadzenie stanowiska kierownika danego SP ZOZ w sposób prawem przepisany, czy też dochodzi tylko do czasowego powierzenia pełnienia obowiązków, to najważniejsze jest spełnienie wymagań ustawowych. Oznaczało to w praktyce dopuszczalność powołania osoby o określonych wymaganiach na pełnomocnika Zarządu Powiatu pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ. Ponadto za chybiony należało, zdaniem organu, uznać argument, że dotychczasowy dyrektor nadal pozostawał w zatrudnieniu, gdyż stosunek pracy z J. D. został rozwiązany w styczniu 2018 r. wraz ze zwolnieniem z pełnienia obowiązków podczas okresu wypowiedzenia z uwagi na interes placówki. Również Z-ca Dyrektora ds. Lecznictwa został zwolniony z obowiązku świadczenia pracy. Zdaniem organu skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wskazała jedynie, że wypowiedziano jej umowę o pracę. Ponadto nie można było twierdzić, że wypowiedzenie umowy o pracę jest bezskuteczne, gdyż uchwała Zarządu Powiatu pozostawała nadal w obrocie prawnym. Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, swoim działaniem; spowodowała problemy w funkcjonowaniu placówki z uwagi na brak zdania akt prowadzonych spraw sądowych, pomimo dwukrotnego wezwania do wykonania tej czynności, a także nie ustosunkowała się w żaden sposób do otrzymanej korespondencji. Ponadto dla oceny działań Zarządu Powiatu objętych zaskarżoną uchwałą, znaczenie miał fakt wypowiedzenia umowy o pracę dotychczasowemu dyrektorowi Szpitala i zwolnienie go z obowiązku wykonywania świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, co skutkowało koniecznością zapewnienia ciągłości zarządzania szpitalem. W replice skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu powołane przez nią orzeczenie dotyczyło identycznego stanu faktycznego jaki występował w sprawie. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w przypadku powołania osoby na stanowisko p.o. Dyrektora musi ona spełniać wymagania określone w ustawie dla dyrektora podmiotu leczniczego. Nawet gdyby przyjąć, że istniała możliwość powołania p.o. Dyrektora SP ZOZ (co oczywiście nie znajdowało oparcia w obowiązujących przepisach prawa) to, zdaniem skarżącej, J. Z. nie spełniał tych wymogów, gdyż był adwokatem i z racji zawodu, który wykonywał nie mógł się legitymować co najmniej 5 letnim stażem pracy na stanowisku kierowniczym lub ukończeniem studiów podyplomowych na kierunku zarządzenie i 3-letnim stażem pracy na stanowisku kierowniczym. Zdaniem skarżącej, nieprawdziwe było twierdzenie organu, że powołanie J. Z. na stanowisko p.o. Dyrektora było konieczne ze względu na złożenie rezygnacji przez dotychczasowego dyrektora. J. D. złożyła wypowiedzenie umowy o pracę z zachowaniem 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia, który upłynął 30 kwietnia 2018 r. J. D. zamierzała do końca okresu wypowiedzenia pracować w SP ZOZ w P. Jednak 9 lutego 2018 r. Starosta Powiatu P wręczył jej pismo, w którym zwolnił ją z obowiązku świadczenia pracy do końca okresu wypowiedzenia. Skarżąca dodała, że wbrew twierdzeniom organu, stosunek pracy ustaje z chwilą rozwiązania umowy o pracę, a nie z chwilą zwolnienia pracownika z obowiązków świadczenia pracy do końca okresu wypowiedzenia. Dalej skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy złożyła pozew do Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]), w którym na obronę swych praw podnosiła zarzut niewłaściwej reprezentacji, kwestionując uchwałę Zarządu Powiatu, której stwierdzenie nieważności jest tylko i wyłącznie w kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, to tym samym wykazała interes prawny we wniesieniu skargi w tym zakresie. Na marginesie dodała, że J. Z. wbrew zakazom zawartym w ustawie o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nadal czynnie prowadzi kancelarię adwokacką, zatem trudno uznać, że jest wstanie zapewnić ciągłość w zarządzaniu SP ZOZ w P. Na rozprawie 30 maja 2019 r. Sąd z urzędu przeprowadził dowód z uchwały w sprawie wszczęcia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora SP ZOZ -u oraz ogłoszenia o konkursie z terminem rozpatrzenia kandydatur ustalonym na 25 czerwca 2018 r. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że nie wie czy konkurs został rozstrzygnięty i czy J. Z. jest nadal pełniącym obowiązki Dyrektora SP ZOZ- u. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Sąd przyjął, że skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały o powołaniu J. Z. na pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZu. Uchwała ta miała bowiem znaczenie przy kwestionowaniu przez skarżącą prawidłowości rozwiązania z nią umowy o pracę. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie złożonej skargi, niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten (tzn. zaskarżona uchwała) podlegał nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służyć miał badaniu uchwał starosty powiatu jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Sam fakt, że akt administracyjny wywierał skutki w sferze prawa pracy, nie powodował, że z tego powodu przestawał on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem (por. postanowienie NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 3483/18). Odnosząc się natomiast do treści zarzutów skargi to Sąd przyznaje, że prawidłowy jest pogląd, że nie jest możliwe "powołanie do pełnienia obowiązków" przez organ administracji publicznej, jeżeli konkretny akt prawny nie przewiduje takiej możliwości. Powyższe wynika z zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Zasada legalizmu, o której mowa w powołanym przepisie, oznacza, że organ władzy publicznej nie może podejmować czynności (tu: uchwał), jeżeli nie ma do tego wyraźnej podstawy prawnej. Może też działać wyłącznie w granicach konkretnego przepisu. Tylko w nadzwyczajnych okolicznościach Sąd dopuściłby możliwość "powołania do pełnienia obowiązków", ale organ nie wykazał (ani w uzasadnieniu uchwały, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego), że takie okoliczności rzeczywiście w sprawie wystąpiły. Reprezentujący organ pełnomocnik nie potrafił na rozprawie nawet wskazać, czy nowy konkurs na dyrektora SP ZOZ-u z terminem zgłaszania kandydatur na 25 czerwca 2018 r., w ogóle został rozstrzygnięty. Ustawa o działalności leczniczej w art. 46 ust. 2 przewiduje ściśle określone warunki, jakie musi spełnić osoba zatrudniana na stanowisku dyrektora podmiotu leczniczego. Zgodnie więc z powołanym przepisem kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą mogła być osoba, która: 1) posiadała wykształcenie wyższe; 2) posiadała wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika; 3) posiadała co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy; 4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie. Organ nie negował, że zasadniczo J. Z. nie spełniał kryteriów pozwalających na kierowanie podmiotem leczniczym. Sąd uznał więc, że zaskarżona uchwała powołująca jako pełnomocnika – do pełnienia obowiązków kierującego podmiotem leczniczym, osobę, która w ogóle nie mogła kierować podmiotem leczniczym – naruszyła prawo. Dodatkowo, powołana ustawa w art. 49 ust.1 pkt 1 przewiduje obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego. Tylko w przypadku gdy w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany podmiot tworzący nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust.4). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 17 grudnia 2015 r., II SA/Ke 974/15 brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, oznacza niedopuszczalność takiego działania organu. Zasadniczo, brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, że tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość czasowego powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł (WSA w Kielcach wskazał na poprzednio obowiązujący art. 36a ust.1d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457). Obecnie kwestie te reguluje art. 63 ust. 5 i 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.). Podobnym przepisem jest art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 z późn. zm.). Sąd ma świadomość, że teoretycznie niemożność "powołania do pełnienia obowiązków" może w pewnych sytuacjach faktycznych skomplikować zarządzanie podmiotem leczniczym (tak było przykładowo w sprawie rozstrzyganej wyrokiem NSA z 15 marca 2016 r., II OSK 112/16). Jednakże to do organu należy wykazanie w sposób przekonywujący, że nie było innej możliwości działania niż powierzenie "pełnienia obowiązków" osobie, która albo nie spełniała ustawowych kryteriów kierownika podmiotu leczniczego, albo też nie została wyłoniona w konkursie. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazała skarżąca, stosunek pracy poprzedniej Dyrektor SP ZOZ wygasał dopiero 30 kwietnia 2018 r. To starosta 9 lutego 2018 r. zwolnił dotychczasową Dyrektor SP ZOZ z obowiązku pracy. Z akt nie wynika, czy zaistniały jakieś nadzwyczajne okoliczności, że należało dotychczasową Dyrektor odsunąć od wykonywanych obowiązków. Niezależnie od powyższych okoliczności, zgodnie ze statutem SP ZOZ – funkcje pomocnicze wykonywać miał m.in. Zastępca Dyrektora ds. Lecznictwa (§9 pkt 4 statutu). Sąd zwraca uwagę, że z przepisów ustawy o działalności leczniczej wynika, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej może mieć – w tym samym czasie – tylko jednego kierownika. Niedopuszczalne jest zatem powierzenie obowiązków kierownika szpitala w czasie (a więc 13 lutego 2018 r.), w którym nie upłynął okres wypowiedzenia umowy poprzedniej Dyrektor (trwający do 30 kwietnia 2018 r.). Opisane powyżej naruszenia art. 46 ust.1 ustawy o działalności leczniczej polegające na powołaniu J. Z. do pełnienia obowiązków Dyrektora – SP ZOZ w P - pełnomocnika Zarządu Powiatu - w okolicznościach, w których organ nie wykazał, że uzasadnione było odstąpienie od kryteriów wymaganych od kierownika podmiotu leczniczego oraz postępowania konkursowego – spowodowały uznanie zaskarżonej uchwały za wydaną z naruszeniem prawa. Sąd stwierdził więc nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 147 §1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącej koszty opłat sądowych od skargi i skargi kasacyjnej (300 i 150 zł) jakie powinna ponieść. Sąd zobowiązał przy tym skarżącą do uzupełnienia brakującej kwoty 200 zł, jaka miała zostać wpłacona do kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na poczet skargi.