II SA/Ke 974/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015r. sprawy ze skargi Gminy Oksa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 września 2015r. znak: PNK.I.4130.125.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 września 2015 r., znak: PNK.I.4130.125.2015, Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Nr 43/2015 Wójta Gminy Oksa z 20 sierpnia 2015 r. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zarządzeniem nr 43/2015 z 20 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Oksa powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie na okres do 31 maja 2016 r. lekarzowi medycyny – M. G. Jednocześnie z postanowień zarządzenia wynika, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 czerwca 2016 r. W ocenie Wojewody powyższe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy prawa nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora podmiotu leczniczego. Organ wskazał na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej i stwierdził, że przepisy przewidują jedynie możliwość zatrudnienia kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, nie zaś osób pełniących obowiązki kierownika. Oznacza to, że powierzenie obowiązków należy traktować tak samo jak zatrudnienie na stanowisku kierownika. Istotą pracy na stanowisku kierownika jest bowiem właśnie pełnienie (wykonywanie) jego obowiązków. Nie można zatem tworzyć stanowiska pełniącego obowiązki kierownika jako "protezy" dla stanowiska kierownika. Nie ma prawnej możliwości zatrudnienia kogoś na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika, powołania na stanowisko pełniącego obowiązki, czy ogłoszenia konkursu lub naboru na takie stanowisko. Organ wskazał, że zabiegi takie często są robione w celu uniknięcia obowiązku spełnienia wymogów kwalifikacyjnych dla danego stanowiska kierowniczego. Wojewoda zauważył, że celowe zatrudnienie pracownika na stanowisku pełniącego obowiązki kierownika byłoby równoznaczne z zatrudnieniem na stanowisku kierownika, ponieważ pomimo użycia nieprawidłowej nazwy, w rzeczywistości doszłoby do zatrudnienia na stanowisku kierownika. Tymczasem zgodnie z art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, w interpretacji umowy należy przede wszystkim brać pod uwagę, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W obowiązujących przepisach prawa można co prawda wskazać sytuacje, w których ustawodawca zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne. Jest to jednak wówczas wyraźnie wskazane w przepisach prawa. Z uwagi na brak w ustawie o działalności leczniczej przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, niedopuszczalnym jest podjęcie przez Wójta takiego zarządzenia. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Wójt Gminy Oksa wydał przedmiotowe zarządzenie bez podstawy normatywnej. Organ wskazał też na art. 49 ustawy o działalności leczniczej i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Zauważył też, że istnieje możliwość wynikająca z art. 48 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, że podmiot tworzący nawiąże stosunek pracy albo zawrze umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną, lecz dopiero po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej, która w niniejszym przypadku nie została nawet powołana. Wojewoda podniósł również, że kwalifikacje wymagane od kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą określone są przez przepisy rangi ustawowej, a M. G. nie spełnia wymogów z art. 46 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy tj. nie posiada co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym. Nie spełnia również wymogu alternatywnego – nie posiada ukończonych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletniego stażu pracy. Organ zauważył, że wątpliwości budzi treść § 1 i § 3 zarządzenia w zakresie dat wskazanych w tych paragrafach, albowiem zarządzenie ma moc wiążącą od 1 czerwca 2016 r. tj. po zakończeniu okresu, na jaki miałoby nastąpić powierzenie M. G. obowiązków Dyrektora ZPOZ w Oksie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wójt Gminy Oksa wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego z 3 września 2015 r. zarzucając mu błędną interpretację: - przepisów ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a w szczególności art. 46 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że osoba powołana na czas określony na stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie musi mieć takie same kwalifikacje jak osoba, która została zatrudniona na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, - art. 65 § 2 kc poprzez przyjęcie, że zawarta umowa nie jest zgodna z zamiarem stron. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że żaden przepis nie zabrania zatrudnić osoby na stanowisku kierownika odpowiedzialnego za zarządzanie podmiotem leczniczym na stanowisku "dyrektora pełniącego obowiązki" jak jest w tym konkretnym przypadku. Podniósł, że Wojewoda nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącego dotyczących sytuacji organizacyjnej i finansowej ZPOZ w Oksie. Poprzedni dyrektor doprowadził bowiem do sytuacji, że oprócz niego w Zakładzie nie chciał w dłuższym okresie pracować żaden inny lekarz. Skutkowało to licznymi skargami mieszkańców gminy. Także sytuacja finansowa zakładu była w katastrofalnym stanie. Poprzedni dyrektor zakładu zrezygnował z pełnienia funkcji, rezygnacja została przyjęta i zakład pozostał bez kierownika, bez lekarza i z dużymi długami. Wójt musiał zatem podejmować szybkie działania zmierzające do zapewnienia mieszkańcom gminy opieki medycznej, do czego obliguje go ustawa o samorządzie gminnym. Za takie należy uznać powierzenie obowiązków dyrektora osobie, która z wykształcenia jest lekarzem i która będąc zatrudnioną na tym stanowisku na czas określony, ma za zadanie usprawnienie organizacyjne zakładu, ustalenie jego stanu finansów, a zatem ma wykonać prace wyjaśniającą jaka jest kondycja organizacyjna i finansowa zakładu. Skarżący przyznał, że powierzył pełnienie obowiązków osobie, która nie odpowiada wszystkim kryteriom ustawy o działalności leczniczej, jednak skoro nie jest kierownikiem, a jedynie pełni obowiązki kierownika na czas określony to nie musi spełniać wszystkich kryteriów ustawowych. Ponadto nigdy zamiarem stron nie było aby powołana osoba odpowiedzialna za zarządzanie zakładem była powołana na stanowisko dyrektora, za zgodą stron ma ona jedynie pełnić obowiązki dyrektora na czas ściśle określony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Kontroli sądowej poddane zostało w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 września 2015 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy Oksa z 20 sierpnia 2015 r. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie. Jak wynika z treści ww. zarządzenia jego podstawę prawną stanowił art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy, odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik. Zgodnie z ust. 2 kierownikiem podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą może być osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe; 2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika; 3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy; 4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs m. in. na stanowisko kierownika. Wyjątek od tej zasady zawarty jest w ust. 4 art. 49, który stanowi, że jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3, odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej. Z kandydatem na stanowisko m.in. kierownika, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat. Okres ten może być przedłużony do 8 lat, jeżeli do osiągnięcia wieku emerytalnego pracownikowi brakuje nie więcej niż 2 lata (art. 49 ust. 6). W przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną (art. 46 ust. 3). Należy podzielić stanowisko Wojewody, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, zamiast powołania tego kierownika w trybie art. 49 ustawy. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym przypadku kierownika Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie, oznacza zaś niedopuszczalność podjęcia przez Wójta zarządzenia w takim przedmiocie. Zarządzenie takie musiałoby się bowiem opierać na swoistej analogii, niedopuszczalnej w tym przypadku ze względu na fundamentalną dla prawa publicznego zasadę praworządności, która wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało nie budzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji nie wyrażonych wprost w przepisach. Brak przy tym podstaw do uznania istnienia luki prawnej w tej kwestii, bowiem można przytoczyć przykłady rozwiązań wskazujących, iż tam gdzie ustawodawca miał zamiar wprowadzić możliwość powierzenia pełnienia obowiązków określonego organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, to ją wprost w przepisach zawarł. Tak jest np. w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (por. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 466/15, z 5 grudnia 2012 roku, w sprawie II SA/Go 879/12 i z 8 października 2014 roku, w sprawie II SA/Go 611/14, w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 roku, w sprawie IV SA/Po 1248/11, w Gliwicach z dnia 26 maja 2015 roku, w sprawie IV SA/GL 637/14, w Lublinie z dnia 29 maja 2014 roku, w sprawie III SA/Lu 106/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podstawy prawnej zarządzenia Wójta nie mógł także stanowić art. 42 § 4 Kodeksu pracy, z którego wynika możliwość powierzenia pracownikowi innej pracy, na okres nie przekraczający 3 miesiącu w roku kalendarzowym. Jak słusznie bowiem zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, zacytowany przepis przewiduje uprawnienie pracodawcy w stosunku do już zatrudnionych pracowników, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Podobnie powołany w zakwestionowanym zarządzeniu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie dawał Wójtowi upoważnienia do podjęcia takiego aktu, gdyż stanowi on jedynie o generalnej kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Szczegółowe uregulowania w tej kwestii określa jednak zawsze ustawa. Kompetencja do dokonania określonej czynności prawnej w prawie publicznym nie może być bowiem domniemywana, lecz powinna znajdować swe wyraźne umocowanie w przepisach ustrojowych. Powierzając zatem M. G. pełnienie obowiązków dyrektora ZPOZ w Oksie Wójt wykroczył ponad przyznaną w art. 49 ust. 1, 2 oraz 6 ustawy kompetencję nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem podmiotu leczniczego. Z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynika, że brak było podstaw do zastosowania art. 49 ust. 4 ustawy, albowiem nie został spełniony warunek braku wyboru kandydata w dwóch kolejnych konkursach oraz nie została zasięgnięta opinia komisji konkursowej. Poza tym M. G., co jest okolicznością niekwestionowaną, nie spełnia warunku z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt wydał zarządzenie nr 43/2015 w sytuacji braku dla niego podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa. Tego typu wada jest na tyle istotna, że musiała skutkować stwierdzeniem nieważności tego zarządzenia. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają przy tym przyczyny podjęcia zarządzenia z 20 sierpnia 2015 r. tj. sytuacja organizacyjna i finansowa ZPOZ. Przepisy ustawy wskazują sposób obsadzenia stanowiska kierownika podmiotu leczniczego i podmiot tworzący winien był się do nich zastosować, a wszelka wykraczająca poza te przepisy dowolność musi być uznana za istotne naruszenie prawa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.