III SA/Lu 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), dalej: u.s.g., powierzył M. C. pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. od dnia 1 maja 2007 r., którą pełni do dnia dzisiejszego. W dniu [...] listopada 2012 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe pismo Wójta Gminy D. podnosząc, że w jego ocenie mimo nienadania mu nazwy "zarządzenie" i nieopatrzenia stosownym numerem, stanowi ono w istocie zarządzenie wójta w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego podlega ocenie wojewody w trybie nadzoru prawnego. Według Wojewody akty powierzenia stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych jednostek organizacyjnych mają podwójny charakter, to jest aktów publicznoprawnych, a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, co wynika m.in. z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Wojewoda Lubelski wskazał, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co oznacza równocześnie, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań publicznych gminy, do wykonywania których powołany jest wójt gminy. Powołane przepisy mają charakter przepisów ustrojowych, określających wykonawczy i publiczny charakter funkcji Wójta. Natomiast zadania realizowane przez Zakład Gospodarki Komunalnej w D. (zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności Gminy D. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych) są ustawowymi zadaniami własnymi gminy, wykonywanymi w formie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zadania te mają charakter publicznoprawny. Mocą zarządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r. Wójt Gminy D. powierzył M. C. stanowisko kierownicze (Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych). Akt powierzenia stanowi jednocześnie oświadczenie woli podmiotu zatrudniającego o nawiązaniu stosunku pracy. Ten podwójny charakter aktu powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych przesądza – zdaniem organu nadzoru – o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego. Jednocześnie przepisy prawa obowiązującego zarówno w dacie podjęcia zarządzenia, jak i w chwili obecnej, w tym powołany w zarządzeniu przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g., nie przewidują instytucji powierzenia obowiązków kierownika gminnego zakładu usług komunalnych. Z kolei przepis art. 42 § 4 k.p. przewidujący możliwość powierzenia wykonywania innej pracy dotyczy wyłącznie pracownika. Tymczasem M. C. w chwili powierzenia stanowiska kierownika nie był pracownikiem Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych oznacza – w ocenie Wojewody – niedopuszczalność podjęcia przez Wójta takiego zarządzenia. Organ nadzoru zarzucił także, że powierzając M. C. wskazane stanowisko Wójt Gminy naruszył obowiązujące w chwili wydania zarządzenia przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 z późn. zm.). Zauważył, że w rozumieniu powołanych przepisów stanowisko kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest kierowniczym stanowiskiem urzędniczym. Jednocześnie zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych takie stanowisko jest obsadzane w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że w niniejszej sprawie procedura naboru nie została przeprowadzona. Dodatkowo pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe, co wynika z treści art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz załącznika Nr 3 do powołanego rozporządzenia. Tymczasem M. C. nie legitymował się takim wykształceniem. W takich okolicznościach Wojewoda L. uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o powierzeniu M. C. obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt podniósł, że w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych, a następnie rozwiązaniem z nim umowy o pracę powstała nagła konieczność obsadzenia tego stanowiska ze względów organizacyjnych, ponieważ w strukturze organizacyjnej Gminnego Zakładu Usług Komunalnych brak było osób mogących zastąpić kierownika. W tym stanie faktycznym Wójt podjął decyzję o powierzeniu tej funkcji swojemu podwładnemu M. C. – inspektorowi do spraw wojskowych i obrony cywilnej w Urzędzie Gminy w D., w którym zatrudniony jest od 1 grudnia 1972 r. Takie działanie umożliwia art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który daje Wójtowi prawo do przeniesienia pracownika do innej jednostki i jest to czynność z zakresu prawa pracy, a nie władcza kompetencja podlegająca procedurze nadzoru administracyjnego Wojewody. Wójt Gminy podkreślił, że pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie, tak przez ustawodawcę nazwanej. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, a nie powołania. Stosownie natomiast do art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych sprawy z zakresu prawa pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Zatem sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, o czym przesądza treść art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 802/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Wojewody Lubelskiego na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r., stwierdzając niedopuszczalność w niniejszej sprawie drogi sądowej przed sądami administracyjnymi Sąd wskazał, że działania wójta dotyczące nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych, do których należą również gminne zakłady usług komunalnych oraz na inne czynności z zakresu prawa pracy należało zakwalifikować jako sprawę z zakresu prawa pracy, podlegającą rozpoznaniu przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Niezgadzając się z powyższym, Wojewoda Lubelski wniósł skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2013 r., Sygn. akt II OSK 1255/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że akt Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. – wydany na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. – powierzający pracownikowi samorządowemu pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia wykazała, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. skierowane do M. C. – inspektora ds. wojskowych i obrony cywilnej Urzędu Gminy w D., mocą którego powierzono mu pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. od dnia [...] maja 2007 r. do czasu powołania nowego kierownika wyłonionego w drodze konkursu. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1255/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wcześniej także Sądu Najwyższego, utrwaliło się stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000/21/779; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997 r. nr 2 poz. 48; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, CBOSA). Z kolei zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46), jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru administracyjnego. Z powyższego wynika, że powierzający pracownikowi samorządowemu pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. akt Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r., jako odzwierciedlający znamiona prawne działania z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z § 1 Statutu Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D., zakład ten jest zakładem budżetowym Gminy D. – gminną jednostką organizacyjną. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 z poźn. zm.), do pracowników komunalnych zakładów budżetowych stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), dalej: ustawa o pracownikach samorządowych, pracownicy samorządowi to pracownicy zatrudnieni m.in. w gminnych jednostkach organizacyjnych, czyli gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. Pracownicy samorządowi, stosownie do art. 2 powyższej ustawy, są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Z powyższych regulacji wynika zatem, że Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze, zatrudnianym na podstawie umowy o pracę. Czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w myśl art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, wykonuje wójt. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W świetle powyższego przepisu należy uznać, że powierzenie przez Wójta Gminy D. pełnienia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. M. C. było niedopuszczalne. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi bowiem wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Mimo występującej praktyki w administracji publicznej "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia w prawie (vide wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., I OSK 127/09). Nie przewiduje jej zwłaszcza wskazany jako podstawa podjętego zarządzenia przepis art. 30 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące, w tym ustawa o pracownikach samorządowych. W świetle ustawy o pracownikach samorządowych, w przypadku pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zmiana warunków pracy i płacy możliwa jest w drodze porozumienia zmieniającego oraz jednostronnie przez pracodawcę, w granicach wyznaczonych przez art. 42 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998, Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 art. 42 Kodeksu pracy, wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy lub płacy nie jest wymagane w razie powierzenia pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nie przekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika. Z powyższego wynika, że czasowe powierzenie innej pracy, niż przewidziana w umowie o pracę danego pracownika, uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia szeregu przesłanek. Przede wszystkim powierzenie innej pracy musi być uzasadnione potrzebami jednostki, w której zatrudniony jest pracownik (potrzebami pracodawcy). Po drugie, okres wykonywania pracy innej niż przewidziana w umowie o pracę nie może przekroczyć 3 miesięcy w roku kalendarzowym. Ponadto, fakt powierzenia innej pracy nie może skutkować obniżeniem wynagrodzenia pracownika. W końcu, powierzona praca musi być zgodna z kwalifikacjami pracownika. Sytuacja ta może mieć zatem zastosowanie jedynie do powierzenia pełnienia obowiązków na rzecz osoby będącej pracownikiem danej jednostki organizacyjnej. Natomiast z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że M. C. do dnia 1 maja 2007 r. był zatrudniony na stanowisku inspektora ds. wojskowych i obrony cywilnej Urzędu Gminy, a więc nie był pracownikiem Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. Powierzenie pełnienia obowiązków na rzecz osoby nie będącej pracownikiem określonej jednostki nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów prawa, zarówno obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, jak i w aktualnych przepisów. Jak już wyżej wykazano stanowisko Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest kierowniczym stanowiskiem urzędniczym. W związku z tym, że Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (art. 11 ust. 1 ustawy z 2008 r.), który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny. W dalszych przepisach przywołanej ustawy określony został tryb przeprowadzania konkursu. Obowiązek przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby jakiekolwiek odstępstwa. Wymóg przeprowadzenia naboru będzie miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza gminnej jednostki organizacyjnej, jak i dla kandydatów już w takiej jednostce zatrudnionych (vide powołany powyżej wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., I OSK 127/09). W świetle powyższego, Wójt Gminy D. nie był uprawniony do powierzenia stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru, zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Wydając zaskarżony akt Wójt Gminy D. nie wziął również pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowej, dotyczącego kwalifikacji, jakie mysi posiadać Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. Stosownie do tego przepisu, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 przepisu, oraz dodatkowo posiada co najmniej dwuletni staż pracy na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, w służbie cywilnej, w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi lub na kierowniczych stanowiskach państwowych, a także posiada wykształcenie wyższe. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika jednak, aby w momencie powierzenia stanowiska Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. M. C. spełniał powyższe warunki, nie posiadał bowiem wykształcenia wymaganego na tym stanowisku. Wobec powyższego powierzenie pełnienia obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D., mogło stanowić obejście przepisów zawartych w ustawie o samorządzie gminnym dotyczących możliwości powierzania pełnienia obowiązków kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz przepisów ustawy o pracownikach samorządowych dotyczących obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownicze w jednostce samorządu terytorialnego. Wójt Gminy D. powołał bowiem na stanowisko kierownicze, bez przewidzianej prawem procedury konkursowej pracownika, którego kwalifikacje nie odpowiadają wskazanym powyżej przepisom. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie sprzeczne z prawem jest nieważne. Jak wcześniej wskazano zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 4 i art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Jednakże zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia jego podjęcia. Wówczas zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny orzeka o niezgodności zarządzenia z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie z dnia 30 kwietnia 2007 r. jest niezgodne z prawem.