I OSK 127/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Myśliborskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 664/08 w sprawie ze skargi Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 czerwca 2008 r. nr NK.4.MN.0911/51/08 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w Dębnie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IISA/Sz 664/08 oddalił skargę P. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z.ego z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...)w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Z. rozstrzygnięciem nadzorczym Nr (...) z dnia (...) czerwca 2008 r., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 15912 z późn zm.), stwierdził nieważność: 1) uchwały Nr (...)Zarządu Powiatu w M. z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D., 2) uchwały Nr (...)Zarządu Powiatu w M. z dnia 4 października 2007r. zmieniającej uchwałę w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. Organ nadzoru ustalił, iż dnia (...) sierpnia 2007 r. Zarząd Powiatu w M. podjął uchwałę Nr (...), na której podstawie powierzył M. M. pełnienie obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. od (...) października 2007 r. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, iż podjęta została z zamiarem powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, a nie powierzenia stanowiska dyrektora z uwagi na konieczność przeprowadzenia konkursu. Powierzenie stanowiska dyrektora placówki nastąpi bowiem dopiero po wyłonieniu tegoż w drodze konkursu. Uchwałą Nr (...)z dnia 4 października 2007r. Zarząd Powiatu w M. zmienił uchwałę Nr (...)w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. w ten sposób, że datę rozpoczęcia pełnienia obowiązków ustalił na dzień (...) października 2007 r. Przedmiotowe uchwały przedłożone zostały organowi nadzoru w dniu (...) maja 2008 r., przy piśmie Wicestarosty M. z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...), otrzymanym w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym złożonej do Wojewody Z. skargi na uchwały Nr (...)i Nr (...). Analiza zebranych w sprawie dokumentów doprowadziła organ nadzoru do wniosku, iż ww. uchwały Zarządu istotnie naruszają obowiązujące prawo. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Wojewoda Z. stwierdził, że stosownie do przepisu art. 3a ust 2 ustawy o pracownikach samorządowych, kierownicy jednostek zobowiązani są do zorganizowania i przeprowadzenia naboru na wolne stanowiska urzędnicze między innymi w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Nabór ten winien być otwarty i konkurencyjny. Tym samym wolne stanowisko kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej - placówki wielofunkcyjnej - winno zostać obsadzone w drodze otwartego konkursu. Jednocześnie wskazał, iż tryb powołania kierowników jednostek pomocy społecznej określony został w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Jak wynika z art. 112 ust. 7 cytowanej ustawy zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. W ustępie 8 art. 112 przesądzono, iż starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków interwencji kryzysowej. Formę placówki wielofunkcyjnej (a o takiej mowa w niniejszej sprawie) przyjmuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, łącząca działania interwencyjne, socjalizacyjne i inne działania na rzecz pomocy dziecku i rodzinie (art. 80 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W kontekście powyższego Wojewoda podkreślił, iż przepisem art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu powiatu kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie zatrudnienia kierownika placówki opiekuńczo-wychowawczej (przy zachowaniu wszystkich pozostałych wymogów zamieszczonych w cytowanych powyżej przepisach prawnych). Działając w tym trybie Zarząd P. M. podjął uchwałę w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. Takie działanie Zarządu P. M. uznać należy za istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody, organ wykonawczy Powiatu przekroczył swoje ustawowe kompetencje (wynikające wprost z art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Powyższe potwierdza również dyspozycja przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepisy obowiązującego prawa nie dają zarządowi powiatu uprawnienia do powierzenia stanowiska p.o. kierownika placówki opiekuńczo-wychowawczej. Podjęcie uchwały powierzającej M. M. pełnienie obowiązków dyrektora placówki miało charakter czynności z zakresu prawa pracy. Pracodawca jest uprawniony i zobowiązany do zorganizowania pracy w jednostce. Tym samym pracodawca może w ramach swych uprawnień powierzać własnym pracownikom wykonywanie czynności pozostających w zgodzie z ich kwalifikacjami w sposób usprawiedliwiony własnymi potrzebami, uznając tym samym, że nie posiada wolnego stanowiska urzędniczego. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki będące "pracodawcami samorządowymi", dokonuje wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi, starosta. W konsekwencji powyższego podniósł, że w sytuacji, gdy pomimo braku podstaw prawnych, organ uprawniony do zatrudnienia kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, wydał uchwałę powierzającą pełnienie obowiązków takiego kierownika placówki wielofunkcyjnej, czynność taka - jako sprzeczna z ustawą - skutkować musi sankcją nieważności. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że dla skutecznego zatrudnienia przez zarząd powiatu kierownika placówki wielofunkcyjnej konieczne jest kumulatywne (łączne) spełnienie następujących przesłanek: 1) posiadanie przez kandydata co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej (wymóg wynikający z art. 122 ust. 1 ustawy); 2) posiadanie przez kandydata specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (wymóg wynikający z art. 122 ust. 1 ustawy); 3) zasięgnięcie przez zarząd powiatu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Ponadto, stosownie do treści § 37 ust. 1 w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455) dyrektorem placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej może być osoba, która ukończyła: 4) jednolite studia magisterskie lub studia drugiego stopnia: a) na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, nauki o rodzinie lub b) na innym kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej, albo c) na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie lub resocjalizacji; 5) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej; 6) co najmniej trzyletni staż pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego. Organ nadzoru podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały zachowane powyższe wymogi ustawowe. Zarząd P. M., podejmując uchwałę Nr (...), nie przeprowadził otwartego konkursu na stanowisko dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. i nie zasięgnął opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie. Ponadto Wojewoda wskazał, iż M. M. w dacie podjęcia uchwały legitymowała się stażem pracy w pomocy społecznej w wymiarze: 2 lata 6 miesięcy i 26 dni (w Domu Pomocy Społecznej w K.), podczas gdy wymogiem jest co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej. Co w niniejszej sprawie istotne - wobec tej grupy stanowisk urzędniczych nie jest dopuszczalne zastosowanie przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 z późno zm.), zgodnie z którym pracownikom może być skrócony, w uzasadnionych przypadkach, staż pracy wymagany na danym stanowisku, z wyłączeniem stanowisk, dla których wymagany okres pracy zawodowej (staż pracy) określają odrębne przepisy oraz art. 3 ust. 4 ustawy. Skoro zatem przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych odnosi się do pracowników, o których mowa w art. 2 pkt 2-4, a kierownik powiatowej jednostki organizacyjnej jest podmiotem wymienionym w art. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, to bezspornym jest, że do kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej nie znajduje zastosowania § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Brak dopełnienia wymogów wynikających z art. 112 ust. 7 i art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 37 w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych potwierdził Wicestarosta M.i w piśmie z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...). W związku z faktem, że Zarząd Powiatu w M. przekroczył swe kompetencje, dokonując czynności o charakterze czynności ze stosunku pracy, wobec osoby niezatrudnionej w jednostce organizacyjnej powiatu i nie spełniającej narzuconych obowiązującymi przepisami prawa warunków określonych do pełnienia funkcji dyrektora placówki, Wojewoda Z. stwierdził, że podjęcie przedmiotowej uchwały dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Nr (...)Zarządu Powiatu w M. z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. W tej sytuacji Zarząd Powiatu nie posiadał również kompetencji do podjęcia uchwały zmieniającej, stąd równoczesne stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 4 października 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Powiat w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Pod pojęciem zatrudniania należy rozumieć różne formy nawiązania stosunku pracy powołania, umowy o pracę, umowy menadżerskiej. Kompetencji zarządu do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nie można interpretować zawężająco. Uprawnienie zarządu rozciąga się również na powierzanie obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych. Skoro Zarząd Powiatu podejmuje decyzje w kwestii obsadzenia stanowisk kierowników jednostek organizacyjnych, to tym samym uzasadnione jest, aby zarząd decydował o powierzeniu pełnienia obowiązków kierowników jednostek. Analiza przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli ustawodawca przyznał zarządowi uprawnienie do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych, a więc tak znaczące uprawnienie w zakresie kształtowania zatrudnienia na stanowiskach kierowników jednostek, to tym samym przysługuje mu kompetencja "mniejszej wagi" w zakresie powierzania pełnienia obowiązków kierowników jednostek. Przyznanie kompetencji do powierzenia pełnienia obowiązków staroście, jak chce tego organ nadzoru, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w których zarząd byłby pozbawiony możliwości wpływania na obsadzanie kluczowych stanowisk w powiecie, cedując to uprawnienie na starostę, który dowolnie, nie licząc się ze zdaniem zarządu, miałby prawo powierzania pełnienia obowiązków do czasu np. ogłoszenia konkursu i wyłonienia kandydata spełniającego przewidziane prawem warunki. Tak więc nie zasadne są twierdzenia, iż podejmując przedmiotowe uchwały zarząd powiatu przekroczył swoje kompetencje. Zarząd Powiatu jest organem kolegialnym, którego decyzje, oświadczenia woli, przybierają formę uchwał. Tak też stało się w przedmiotowym przypadku. Zarząd wyraził wolę, aby do czasu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. powierzyć określonej osobie, która w ocenie zarządu podoła tym zadaniom. W szczególności, iż z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w działaniu jednostki koniecznym było natychmiastowe odwołanie osoby, która dotychczas zajmowała stanowiska dyrektora i powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora innej osobie. Intencją zatem zarządu było wyrażenie woli, a wykonanie przedmiotowych uchwał powierzono Staroście M., a więc faktycznie zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy dokonał Starosta. Zdaniem skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nakładających obowiązek i ustalających zasady przeprowadzenia konkursu oraz art. 112 ust. 7 w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 37 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie placówek opiekuńczo wychowawczych określającego wymogi, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona na stanowisku kierownika placówki wielofunkcyjnej, albowiem nie doszło do obsadzenia stanowiska kierownika, a jedynie powierzono pełnienie obowiązków. W takim przypadku spełnienie ustawowych wymogów nie jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i dodając, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalności). Powyższe oznacza, że zarząd powiatu uprawniony jest dokonać w drodze uchwały jedynie takich czynności, do których został wyraźnie upoważniony przez ustawodawcę. Stąd też bezspornym jest, iż także w przedmiotowej sprawie dopuszczalność powierzenia pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności ustawy o pracownikach samorządowych i ustawy o pomocy społecznej nie przewidują instytucji powierzenia pełnienia obowiązków kierownika placówki wielofunkcyjnej. Wydając zaskarżone orzeczenie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ prawa nie naruszył. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że mimo występującej w administracji publicznej praktyki "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia w prawie, i także na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych nie ma przewidzianej prawem formy powierzania pełnienia obowiązków. Jedynie Kodeks pracy w art.42 § 4 posługuje się pojęciem "powierzenia pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę...". Kodeks pracy ma zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych (art.31 ustawy o pracownikach samorządowych ). Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku więc takim jak przewidziany w Kodeksie pracy, przechodząc na grunt powiatowych jednostek samorządowych, właściwym do powierzenia stanowiska kierownika - innemu pracownikowi jednostki - byłby starosta powiatowy, jest to bowiem jedynie czynność ze stosunku pracy (art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych). Sąd wskazał, że powierzenie pełnienia obowiązków na rzecz osoby nie będącej pracownikiem jednostki nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów prawa. Nie można takiego powierzenia uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, a tym samym nie można uznać, że organem właściwym do powierzenia pełnienia obowiązków jest zarząd powiatu, w oparciu o art.112 ust.7 ustawy o pomocy społecznej, czy też art.32 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Bez względu na okoliczność czy następuje obsadzenie stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej w sposób prawem przewidziany, czy też dochodzi do czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków", to wymagania ustawowe względem osoby faktycznie sprawującej kierownictwo muszą być spełnione, stąd przyjęcie stanowiska skarżącego w tym zakresie stanowiłoby obejście prawa (patrz także: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2.12.2004r. sygn.akt I PK 81/04 LEX 151296, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6.02.2008 r. sygn.akt III SA/Wr 542/07). Sąd pierwszej instancji podniósł, że jeżeli zatem kierownik jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, co oznacza, że jego zatrudnienie musi być poprzedzone naborem, o którym mowa w art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych, bowiem obowiązek przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia naboru będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza powiatowej jednostki organizacyjnej, jak i dla kandydatów już w takiej jednostce zatrudnionych (patrz także: wyrok NSA z dnia 19.06.2008 r. sygn.akt II OSK 467/08 LEX 400307, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27.03.2008 r. sygn.akt III SA/Łd 48/08 ). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zarząd powiatu, mimo wystąpienia szczególnych okoliczności i uzasadnionego interesu jednostki organizacyjnej powiatu nie jest uprawniony do powierzenia na czas określony w trybie pozakonkursowym stanowiska pełniącego obowiązki dyrektora tej jednostki (placówki wielofunkcyjnej) osobie niespełniającej wszystkich przewidzianych przepisami prawa kwalifikacji zawodowych wymaganych przy powierzaniu stanowiska dyrektora. Wskazując na wyżej wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła że nie kwestionuje poczynionych przez organ administracji publicznej jak i przez Sąd ustaleń co do faktów, że osoba której powierzono stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora placówki wielofunkcyjnej nie została wybrana w drodze postępowania konkursowego oraz że nie spełnia wymogu stażu pracy przewidzianego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego powierzenie obowiązku dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. nie jest równoznaczne z zatrudnieniem na stanowisku dyrektora placówki. Sąd oraz organ nadzoru w jego ocenie bez podstawy prawnej przyjęli, że do oceny zgodności z prawem uchwały należy zastosować przesłanki właściwe dla oceny uchwały w sprawie powołania (zatrudnienia dyrektora placówki). Zatrudnienie dyrektora i powierzenie obowiązków dyrektora są to dwa odmienne stany faktyczne i prawne, bowiem osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora placówki winna spełniać wymogi ustawowe w zakresie wykształcenie i stażu pracy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, natomiast powierzyć obowiązki zdaniem skarżącego można również osobie która wszystkich tych wymogów nie spełnia. Powierzenie obowiązków ma bowiem zawsze charakter wyjątkowy i czasowy. Skarżący wskazał, że przepisy prawa nie zawierają unormowania, które rozstrzygałoby kwestie dotyczące kierowania placówką do czasu wyłonienia w obligatoryjnym konkursie kandydata na stanowisko dyrektora spełniające wszystkie ustawowe wymagania. W związku z brakiem unormowań szczególnych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jak również ustawy o pracownikach samorządowych w przypadkach konieczności powierzenia obowiązków należy jego zdaniem stosować przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. W przewidzianej przez ustawodawcę strukturze organizacyjnej organów powiatu, to zarząd bowiem odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie jednostek organizacyjnych powiatu stanowiących jego aparat pomocniczy. Wynika to z przepisów art. 36 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt. 5, art. 33 oraz art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi na powyższe regulacje prawne, w celu zachowania prawidłowego funkcjonowania jednostki oraz szczególne okoliczności i uzasadniony interes jednostki, zarząd powiatu był zobowiązany do podjęcia zaskarżonych uchwał. Odstąpienie od ścisłego respektowania wymogów ustawowych w zakresie powołania nowego dyrektora, było spowodowane pilną potrzebą powołania osoby, pełniącej funkcję dyrektora placówki, gdyż pozostawienie jej bez kierownika na okres przeprowadzenia konkursu prowadziło ocenie Zarządu do powstania realnego zagrożenia dla placówki, jej funkcjonariuszy i personelu. W szczególności z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w działaniu jednostki, koniecznym było natychmiastowe odwołanie osoby która dotychczas zajmowała stanowisko dyrektora. Skarżący podniósł, że powołana w ten sposób osoba posada kwalifikacje do pełnienia obowiązków dyrektora. Skarżący podkreślił, że bezpośrednią podstawą prawną zaskarżonych uchwał jest przepis art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który jego zdaniem uprawnia zarząd powiatu do zatrudniania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. Z racji, że powierzenie obowiązków dyrektora (kierownika) jednostki organizacyjnej pomocy społecznej bezsprzecznie oznacza delegowanie wszystkich funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora), przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy znajdował w jego ocenie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, bowiem skarga kasacyjna nie wskazała naruszeń prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z., polegające na stwierdzeniu nieważności uchwał dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D., z powodu podjęcia ich bez podstawy prawnej tj., 1) Uchwały Nr (...)Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) sierpnia 2007 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D., 2) Uchwały Nr (...)Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) października 2007r. zmieniającej uchwałę w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił przepis art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonych uchwał Zarządu Powiatu w M., Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowe uchwały zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, iż dopuszczalnym było zastosowanie instytucji "powierzenia obowiązków" dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D.. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. W szczególności podkreślić trzeba, że mimo występującej praktyki w administracji państwowej "powierzania pełnienia obowiązków", ta instytucja nie znajduje oparcia w prawie. Nie przewiduje jej zwłaszcza wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności ustawy o pracownikach samorządowych i ustawy o pomocy społecznej. Ponadto stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepis art. 26 ust. 2 powołanej ustawy samorządowej stanowi, że status prawny pracowników starostwa powiatowego i jednostek organizacyjnych powiatu określa odrębna ustawa. Jako odrębną ustawę w rozumieniu tego przepisu należy traktować obowiązującą w dacie wydania przedmiotowych uchwał ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21 poz. 124). Pracownicy samorządowi, to między innymi pracownicy zatrudnieni w powiatowych jednostkach organizacyjnych (art. 1). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż Placówka Wielofunkcyjna w D. jest powiatową jednostką organizacyjną. Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane pracodawcami samorządowymi, wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi dokonuje starosta. Dyrektor powiatowej jednostki organizacyjnej (w przedmiotowej sprawie dyrektor placówki wielofunkcyjnej) jest pracownikiem zajmującym stanowisko kierownicze i do dokonywania w stosunku do niego czynności w sprawach ze stosunku pracy uprawniony jest wyłącznie starosta powiatowy. Przytoczone powyżej regulacje prawne przewidują podzieloną między zarząd powiatu i starostę kompetencję w sprawach pracowniczych w stosunku do dyrektorów placówek wielofunkcyjnych. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 32 ust. 2 pkt 5 przewidziała jako kompetencję zarządu powiatu wyłącznie zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Dalszych kompetencji zarządu powiatu w zakresie stosunków pracy wymienionych osób nie można domniemywać. Dokonywanie innych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy zostało zastrzeżone, jak to już powyżej wskazano, do kompetencji starosty powiatowego. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym jest zatem nieusprawiedliwiony. Ponadto zgodnie z powołanymi przez Sąd pierwszej instancji przepisami obowiązującej w dacie podjęcia omawianych uchwał ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie powierzenie obowiązków dyrektora Placówki Wielofunkcyjnej w D. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych oraz z naruszeniem przepisów szczególnych - art. 112 ust. 7 oraz art. 122 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Na uwagę zasługuje fakt, iż powyższego nie kwestionuje nawet sama strona skarżąca, zaznaczając w skardze kasacyjnej, iż "osoba której powierzono stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora placówki wielofunkcyjnej nie została wybrana w drodze postępowania konkursowego oraz nie spełnia wymogu stażu pracy przewidzianego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.