II OSK 467/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., IV SA/Gl 928/07, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Ś. uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta B. zaskarżona uchwałą działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r., nr 161, poz. 1688 ze zm.) - powołała K. P. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. Uchwałę doręczono Wojewodzie Ś. w dniu [...], a w dniu [...] zaskarżył on tą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż funkcję kierownika USC powierzono bez zachowania obligatoryjnej procedury naboru na wolne stanowiska urzędnicze przewidzianej w ustawie o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o odrzucenie skargi uznając, iż jej istotą jest kwestionowanie nawiązania stosunku pracy z osobą zajmująca stanowisko kierownicze w gminie, a rozstrzyganie takich sporów należy do sądów pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały podniósł, iż wniosek Rady Miejskiej o odrzucenie skargi jest chybiony, bowiem upływ 30 dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały otwiera, a nie zamyka organowi nadzoru możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Także nie można uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy tylko nawiązania stosunku pracy z osobą zajmująca stanowisko kierownicze w gminie. Uchwała ta dotyczy bowiem powołania konkretnej osoby na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Stosunek pracy kreowany jest dopiero po podjęciu takiej uchwały w drodze określonych w Kodeksie pracy czynności prawnych. W wykonaniu bowiem tej uchwały Prezydent Miasta zawarł umowę o pracę na czas określony z K. P. Nie można wiec uznać, ze samo podjecie uchwały nawiązało stosunek pracy. Sąd uznał, że kierownik USC należy do kategorii pracowników samorządowych i nie można przyjmować, że na podstawie art. 6 ust. 3 Prawa o aktach zarówno kierownik USC jak i jego zastępca są objecie szczególną regulacją prawną, a wyrażenie "powołać" użyte w tym przepisie stanowi o powołaniu w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że kierownik USC jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest zatrudniany na podstawie wyboru czy powołania. Objęcie stanowiska kierownika USC winno być poprzedzone specjalnym otwartym naborem, o którym mowa w przepisie art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Obligatoryjny wymóg przeprowadzenia naboru w tym trybie dotyczy bowiem kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze (w tym również stanowiska kierownicze) zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli na podstawie mianowania oraz umowy o pracę. Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące wyrażenia "powołanie" Sąd przyjął jednak, iż kierownik USC jest zatrudniany na podstawie umowy o prace bądź mianowania, zaś sama uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla organu wykonawczego do nawiązania z kierownikiem umowy o pracę. Skoro kierownik ten jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie stosunku pracy (art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych), to do nawiązania z nim stosunku pracy ma zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim nabór na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ustawy jest otwarty i konkurencyjny, i nie przewidziano od niego żadnych wyjątków. Sąd powołał się przy tym na wyroki sądów administracyjnych prezentujących identyczne poglądy prawne. W skardze kasacyjnej Gmina B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: I. naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie całego materiału procesowego oraz okoliczności sprawy, a w konsekwencji wyciągnięcie błędnych i sprzecznych ze sobą wniosków, że: - zaskarżona uchwała wskazywała osobę na stanowisko Kierownika USC, a jednocześnie nie dotyczyła stosunku pracy Kierownika USC; - zaskarżona uchwała, która nie dotyczyła stosunku pracy Kierownika USC jest sprzeczna a przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów, III. naruszenie art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania powyższych przepisów przez Wojewodę Ś." mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji przyjęciu, że: - wniosek ze skargi Wojewody podlega rozpoznaniu jako właściwy - Wojewoda prawidłowo zakwalifikował uchwałę jako naruszająca prawo, IV. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie wadliwości zaskarżonej uchwały i uznaniu, że ewentualne naruszenie prawa miało charakter istotny; V. naruszenie art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie VI. naruszenie art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a poprzez pominięcie jako uczestnika postępowania na prawach strony K. P. powołanego zaskarżoną uchwałą na stanowisko Kierownika USC pomimo, że uchwała dotyczyła jego interesu prawnego, VII. naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały, co godzi w zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez uchylenie mocy wiążącej uchwały ex tunc. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od Wojewody Ś. na rzecz Gminy B. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że składająca skargę kasacyjną zgadza się obecnie, że w świetle orzeczenia NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1145/07 organy gminy winny ogłosić nabór na stanowisko Kierownika USC, lecz stało się to oczywiste dopiero po wydaniu tego orzeczenia. Dlatego, o ile w ogóle doszło do naruszenia prawa, powinno być ono ocenione jako nieistotne, gdyż w dacie podejmowania uchwały stanowisko doktryny i orzecznictwa nie było jednoznaczne, a ocena przepisów wymagała wykładni systemowej regulacji zawartej w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego i ustawie o pracownikach samorządowych. Składająca skargę kasacyjną uważa, że nie zaskarżona uchwała, a nawiązany przez Prezydenta Miasta B. z K. P. stosunek pracy – umowa o pracę jest sprzeczna z prawem na podstawie art. 300 kodeksu pracy. W przypadku, w którym zaskarżona uchwała dotyczy sfery indywidualnych interesów ma zastosowanie art. 33 § 1 p.p.s.a., a Kierownik USC powinien o terminie posiedzenia Sądu. Uznano, że zaskarżony wyrok wydany 9 miesięcy od powołania Kierownika USC osłabia "ochronę interesów w toku i podważa zaufanie obywateli do państwa i jego organów oraz narusza art. 2 Konstytucji RP". Zwrócono uwagę na to, że zostały zawarte 183 małżeństwa przed Kierownikiem USC, a w świetle prawa trzeba uznać, że nie zostało ono zawarte. Podniesiono także, że skarga Wojewody powinna być poprzedzona na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co w sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie tej skargi, jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zarzut naruszenie art. 91 § 2 w zw. z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a) poprzez pominięcie jako uczestnika postępowania na prawach strony K. P. powołanego zaskarżoną uchwałą na stanowisko Kierownika USC pomimo, że uchwała dotyczyła jego interesu prawnego, gdyż zasadność tego zarzutu skutkowałaby stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 p.p.s.a. nieważnością postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie przez organ nadzoru skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, a więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi organu nadzoru nie może mieć zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a. w myśl, którego osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jej interesu prawnego jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (wyrok NSA z 10 maja 2006 r., I OSK 298/06, ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 34). Tak więc zarzut pominięcia K. P. w postępowaniu przed Sądem I instancji jest niezasadny. Także nie jest trafny zarzut naruszenia art. 52 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. W myśl bowiem art. 102a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 141, poz. 1591 z późn. zm.) w sprawach uregulowanych w rozdziale tej ustawy "Nadzór nad działalnością gminy" nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc zbędne jest wzywanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę, która organ nadzoru zamierza zaskarżyć (por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 30). Rozpatrując inne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać jednak innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (art. 6 ust. 3). Stosownie natomiast do art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracownicy są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), mianowania (pkt 2), powołania (pkt 3) i na podstawie umowy o pracę (pkt 4). W pkt 3 powyższego przepisu zostali enumeratywnie wymienieni pracownicy zatrudnieni na podstawie powołania. Kierownik urzędu stanu cywilnego nie znalazł się w tym zamkniętym katalogu. W związku z powyższym w doktrynie i orzecznictwie powstały wątpliwości, co do charakteru powołania takiego kierownika. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2000 r. (I PKN 480/99, OSNP 2001, nr 10, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Zdaniem Sądu Najwyższego za przyjęciem powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy przemawia bowiem tylko użycie przez ustawodawcę słowa "powołuje". Do przeciwnego wniosku prowadzi natomiast wykładnia językowo-logiczna całego art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego oraz wykładnia systemowa i funkcjonalna, a także historyczna. Użycie w art. 6 ustawy zwrotu "powołuje" wynika z niezachowania właściwej dbałości ustawodawcy o używanie odpowiednich sformułowań. Zgadzając się z argumentacją Sądu Najwyższego należy zauważyć, iż w piśmiennictwie prawniczym tego rodzaju powołanie, z jakim mamy do czynienia w przypadku zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego jest określane jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod sformułowaniem "powołuje", kryje się tak naprawdę inna podstawa nawiązania stosunku pracy. Jeżeli zatem kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (gdy tak określono w statucie gminy) bądź na podstawie umowy o pracę, w żadnym zaś razie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie, z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a - d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała rady gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi zaś jedynie upoważnienia dla wójta czy burmistrza, czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z tak powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Mamy więc do czynienie niejako z dwuetapową procedurą zmierzająca do nawiązania stosunku pracy z kierownikiem USC. Obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu gminy jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w przypadku pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem kierownik urzędu stanu cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę to oczywiste jest że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwałę podjętą z naruszeniem tego przepisu trzeba w sposób oczywisty uznać za sprzeczną z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji nieważną, musi więc mieć do niej zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. obligujący sąd administracyjny do stwierdzenia jej nieważności. W żadnym bowiem przypadku nie można przyjąć, iż powołanie określonej osoby na stanowisko Kierownika USC z pominięciem obligatoryjnego postępowania konkursowego jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać można odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie stosuje się przepisów art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś zawarta w tej skardze argumentacja dotycząca interpretacji w orzecznictwie sądowym pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieadekwatna do orzekania o nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie przyjmuje się, że nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie drobne, mało znaczące, które nie dotyczyło istoty zagadnienia będącego przedmiotem regulacji, nie mogło wiec wywrzeć wpływu na byt prawny decyzji – Z. Kmieciak, W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez ustawę budżetowa, "Samorząd Terytorialny" 1994, nr 3, s. 28 – 32. Z powyższych względów uznać trzeba za całkowicie chybiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zauważyć wypada, iż Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie przy orzekaniu w sprawach ze skarg na decyzje i postanowienia organów administracji publicznej, natomiast podstawą orzekania przez Sąd był w rozpoznawanej sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Stawiając w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony zaś w tej skardze zarzut nie ustosunkowania się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nawet nie wskazuje, iż okoliczność ta mogła wywrzeć taki wpływ na wynik sprawy. Zarzutu tego wiec rozpoznać nie można. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Jeżeli zaskarżona do Sądu I instancji uchwała naruszała prawo, a naruszenie to nie miało charakteru nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Istotą sądowej kontroli administracji wykonywanej przez sądy administracyjne jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153. poz. 1269). Tak więc skoro zaskarżona uchwała naruszała prawo Sąd I instancji musiał stwierdzić jej nieważność. Okoliczność zaś, iż po wydaniu uchwały osoba powołana na stanowisko kierownika USC podejmowała przypisane prawem czynności nie może mięć znaczenia z punktu widzenia oceny legalności czy to zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, czy też również samej uchwały. Dodać trzeba, iż okoliczność, że obecnie ta sama osoba – K. P., - jak wskazano w toku rozprawy, została powołana na stanowisko Kierownika USC nie ma w sprawie żadnego znaczenia, gdyż sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z chwili podjęcia tego aktu lub czynności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.