II OSK 1255/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 802/12 o odrzuceniu skargi Wojewody Lubelskiego na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 802/12 odrzucił skargę Wojewody Lubelskiego na pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżonym pismem, działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), Wójt Gminy D. powierzył M. C. pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. od dnia 1 maja 2007 r., którą to funkcję pełni on nadal. Skargę na powyższe pismo wniósł Wojewoda Lubelski podnosząc, że w jego ocenie mimo nienadania mu nazwy "zarządzenie" i nieopatrzenia stosownym numerem, stanowi ono w istocie zarządzenie wójta w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego podlega ocenie wojewody w trybie nadzoru prawnego. Akt ten posiada charakter publicznoprawny, choć wywołuje również skutki w sferze prawa pracy. W ocenie organu nadzoru, przepisy prawa obowiązującego zarówno w dacie podjęcia zarządzenia, jak i w chwili obecnej, w tym powołany w zarządzeniu przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g., nie przewidują instytucji powierzenia obowiązków kierownika gminnego zakładu usług komunalnych. Z kolei przepis art. 42 § 4 k.p. przewidujący możliwość powierzenia wykonywania innej pracy dotyczy wyłącznie pracownika. Tymczasem M. C. w chwili powierzenia stanowiska kierownika nie był pracownikiem Gminnego Zakładu Usług Komunalnych. Brak przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych oznacza – w ocenie Wojewody – niedopuszczalność podjęcia przez Wójta takiego zarządzenia. Organ nadzoru zarzucił także, że Wójt Gminy naruszył obowiązujące w chwili wydania zarządzenia przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 146, poz. 1222 z późn. zm.). Zauważył, że w rozumieniu powołanych przepisów stanowisko kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest kierowniczym stanowiskiem urzędniczym. Jednocześnie zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych takie stanowisko jest obsadzane w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru wynika, że w niniejszej sprawie procedura naboru nie została przeprowadzona. Dodatkowo pracownikiem samorządowym zatrudnionym na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe, co wynika z treści art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz załącznika Nr 3 do powołanego rozporządzenia. Tymczasem M. C. nie legitymował się takim wykształceniem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Jak zaznaczył Wójt, w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych, a następnie rozwiązaniem z nim umowy o pracę powstała nagła konieczność obsadzenia tego stanowiska ze względów organizacyjnych, ponieważ w strukturze organizacyjnej Gminnego Zakładu Usług Komunalnych brak było osób mogących zastąpić kierownika. W tym stanie faktycznym Wójt podjął decyzję o powierzeniu tej funkcji swojemu podwładnemu M. C. – inspektorowi d/s wojskowych i obrony cywilnej w Urzędzie Gminy w D., w którym zatrudniony jest od [...] 1972 r. Takie działanie umożliwia art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który daje Wójtowi prawo do przeniesienia pracownika do innej jednostki i jest to czynność z zakresu prawa pracy, a nie władcza kompetencja podlegająca procedurze nadzoru administracyjnego Wojewody. Wójt Gminy podkreślił, że pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie, tak przez ustawodawcę nazwanej. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych Kierownik Gminnego Zakładu Usług Komunalnych jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, a nie powołania. Stosownie natomiast do art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych sprawy z zakresu prawa pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Zatem sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, o czym przesądza treść art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę postanowieniem wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzając niedopuszczalność w niniejszej sprawie drogi sądowej przed sądami administracyjnymi. Jak wskazał Sąd, zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jak wynika z brzmienia tych unormowań, dopuszczalność kontroli przez sąd administracyjny skargi wniesionej na akt (uchwałę) organu jednostki samorządu terytorialnego uwarunkowana jest rodzajem materii, której zaskarżony akt (uchwała) dotyczy, musi to więc być akt z zakresu administracji publicznej. Następnie Sąd wskazał, że zaskarżone pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczyło powierzenia dotychczasowemu pracownikowi Urzędu Gminy M. C. obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. Gminny Zakład Usług Komunalnych jest zakładem budżetowym Gminy D. – gminną jednostką organizacyjną, co wynika z § 1 Statutu Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy w D. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), do pracowników samorządowych zakładów budżetowych stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa (art. 33 ust. 6 u.s.g.), tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Pracownicy samorządowi to pracownicy zatrudnieniu m.in. w gminnych jednostkach organizacyjnych, czyli gminnych jednostkach i zakładach budżetowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Z przepisu art. 7 pkt 1 tej ustawy wynika, że wójt wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki o których mowa w art. 2, m.in. wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wskazując na powyższe przepisy Sąd stwierdził, że w sprawach ze stosunku pracy kierownika gminnego zakładu usług komunalnych, utworzonego przez gminę, obejmujących zatrudnianie i zwalnianie tych kierowników i inne czynności z zakresu prawa pracy, uprawniony jest – wójt gminy. W niniejszej sprawie zaskarżonym pismem Wójt Gminy powierzył dotychczasowemu przecież pracownikowi Urzędu Gminy pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D., w ramach obowiązków pracowniczych. Z tych względów nie powinno budzić wątpliwości, że akt Wójta Gminy został podjęty w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, a wniosek taki trzeba wyprowadzić z treści art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Dokonując analizy zaskarżonego pisma Sąd doszedł do wniosku, że reguluje ono jedynie kwestię zmiany warunków pracy i płacy pracownika samorządowego, o której mowa w art. 29 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), a więc dotyczy sfery prywatnoprawnej, relacji pracodawca-pracownik, nie zawiera przy tym jakichkolwiek innych regulacji prawnych. W takich warunkach skargę na działania wójta dotyczące nawiązania lub rozwiązania stosunku pracy z kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych, do których należą również gminne zakłady usług komunalnych oraz na inne czynności z zakresu prawa pracy należało zakwalifikować jako sprawę z zakresu prawa pracy, podlegającą rozpoznaniu przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym (art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego; Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Za takim wnioskiem, jak podkreślił Sąd, przemawia dodatkowo treść art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy, a zatem sądy powszechne, nie zaś administracyjne. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne twierdzenie Wojewody Lubelskiego, że z treści przepisu art. 42 § 4 k.p. należałoby wywieść uprawnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika wyłącznie pracownikowi będącemu zatrudnionym uprzednio w Gminnym Zakładzie Usług Komunalnych. Zakład ten nie posiada bowiem odrębnej od gminy podmiotowości (osobowości) prawnej. Prowadzenie działalności komunalnej jest jednym z zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania stanowi przejaw działalności publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego realizowanej na podległym jej terenie przy pomocy komunalnej jednostki organizacyjnej, jaką jest zakład usług komunalnych. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska obowiązków kierownika gminnego zakładu usług komunalnych stanowi sprawę z zakresu prawa pracy, a nie sprawę z zakresu administracji publicznej i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej. Powyższe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega między innymi na badaniu zgodności z prawem wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, podejmowanej w różnorodnych formach, tak w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. W sytuacji, gdy dana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd ten zobowiązany jest, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucić. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stwierdzić należy, że oparcie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej na powyższych podstawach okazało się trafne. Zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wcześniej także Sądu Najwyższego, utrwaliło się stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000/21/779; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997 r. nr 2 poz. 48; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, CBOSA). Zauważyć również należy, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46), jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego - np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzorczej, zwanej administracyjną, nie podlega. Przedmiotem rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi Wojewody Lubelskiego stało się wydane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g. pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2007 r. skierowane do M. C. – inspektora ds. wojskowych i obrony cywilnej, mocą którego powierzono mu pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. od dnia 1 maja 2007 r. do czasu powołania nowego kierownika wyłonionego w drodze konkursu. Sąd I instancji wychodząc z założenia, że pismo to reguluje jedynie kwestię zmiany warunków pracy i płacy pracownika samorządowego, zakwalifikował sprawę jako należącą do materii prawa pracy, zatem podlegającą właściwości sądów powszechnych. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Zaznaczyć należy, że zarówno poprzednio obowiązujące, jak i aktualne przepisy dotyczące pracowników samorządowych, stanowiąc powtórzenie regulacji zawartych w Kodeksie pracy, przewidują możliwość powierzenia pracownikowi samorządowemu wykonywania innej pracy niż określona w umowie o pracę, jedynie na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym. Powyższe pozwala przyjąć, że akt stanowiący o powierzeniu obowiązków innych niż określonych w umowie o pracę na okres do 3 miesięcy posiada charakter prywatnoprawny, a zatem właściwymi w sprawach spornych będą sądy pracy. Natomiast w sytuacji, gdy akt taki nie zakreśla w sposób jednoznaczny terminu wykonywania innych powierzonych obowiązków, przekraczając okres 3 miesięcy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, należałoby rozważyć, czy nie został on wydany w celu obejścia przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), w których określone zostały minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach. W istocie zatem mogłoby dojść do powołania na stanowisko kierownicze bez przeprowadzenia przewidzianej prawem procedury konkursowej pracownikowi, którego kwalifikacje są nieodpowiednie. Powyższe kwestie należą zaś do materii publicznoprawnej, zakreślonej kompetencją sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjąć należało, że akt – wydany na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. – powierzający pracownikowi samorządowemu pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w D. - jako odzwierciedlający znamiona prawne działania z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.