IV SA/Po 1248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora placówki oddala skargę Uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] lipca 2011 r.) w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wsparcia Dziecka i Rodziny z siedzibą przy Al. S. 1 w O. W. (dalej uchwała z [...] lipca 2011 r.) Zarząd Powiatu O. (dalej Zarząd Powiatu), na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) powierzył R. K. pełnienie obowiązków dyrektora wyżej wymienionej placówki od dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu Zarząd Powiatu wyjaśnił, że konieczność podjęcia uchwały zaistniała w związku z podjęciem dnia [...] czerwca 2011 r. uchwały nr [...] w sprawie rozwiązania umowy o pracę z M. K. – dyrektorem Placówki Wsparcia Dziecka i Rodziny w O. W. z dniem [...] lipca 2011 r., z zachowaniem 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia bez świadczenia pracy do dnia [...] października 2011 r. (k. 51-52 akt sądowych). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] października 2011 r.) Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 79 ust. 1 usp stwierdził nieważność uchwały z 15 lipca 2011 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody, uprawnienie zarządu powiatu do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nie oznacza, że może ono odbywać się wbrew ustawowym warunkom dokonania tych czynności i to zarówno w zakresie trybu zatrudniania, jak i spełnienia warunków formalnych przez kandydata na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej. Upoważnienie zarządu powiatu nie oznacza także kompetencji do powierzania pełnienia obowiązków kierowników takich jednostek. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi bowiem wynikać jednoznacznie z przepisów powszechnie obowiązujących. Art. 32 ust. 2 pkt 5 usp przewidział jako kompetencję zarządu powiatu wyłącznie zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zdaniem organu nadzoru, dalszych kompetencji zarządu powiatu w zakresie stosunków pracy wymienionych osób nie można domniemywać. Dokonywanie innych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy zostało zastrzeżone do kompetencji starosty, stosownie do art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm., dalej ustawa o pracownikach samorządowych). Tryb powołania kierowników jednostek pomocy społecznej określony został w ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups). W myśl art. 112 ust. 7 ups, zarząd powiatu zatrudnia kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w ust. 8, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1 ups, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków interwencji kryzysowej (art. 112 ust. 8 ups). Formę placówki wielofunkcyjnej (a o takiej mowa w niniejszej sprawie) przyjmuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, łącząca działania interwencyjne i socjalizacyjne (art. 80 ust. 2 ups). Dla skutecznego zatrudnienia przez zarząd powiatu kierownika placówki oświatowo - wychowawczej konieczne jest kumulatywne posiadanie przez kandydata co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej (wymóg wynikający z art. 122 ust. 1 ups), jak i zasięgnięcie przez zarząd powiatu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Stosownie do § 37 ust. 1 w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. nr 201, poz. 1455, dalej rozporządzenie z 2007 r.) dyrektorem placówki interwencyjnej i placówki socjalizacyjnej może być osoba, która ukończyła: a) jednolite studia magisterskie lub studia drugiego stopnia na kierunku: pedagogika, pedagogika specjalna, psychologia, nauki o rodzinie lub na innym kierunku w zakresie resocjalizacji, pracy socjalnej, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej, albo na innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie psychologii, pedagogiki, nauk o rodzinie lub resocjalizacji, b) specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, c) co najmniej trzyletni staż pracy w placówce lub w placówce wsparcia dziennego. W przedmiotowej sprawie nie zachowano owych wymogów formalnych (k. 26-28 akt sądowych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], Powiat Ostrowski reprezentowany przez Starostę (dalej Skarżący) zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu z [...] października 2010 r. naruszenie art. 32 ust. 5, art. 77 i art. 79 ust. 1 i ust 5 usp w związku z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 64 ust 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody na rzecz Powiatu O. kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący zwrócił uwagę, że o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lipca 2011 r. został zawiadomiony przez Wojewodę dnia [...] października 2011 r., a samo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia [...] października 2011 r. Nie można uznać za skuteczne powiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania przez przesłanie w dniu [...] października 2011 r. faksu o tym fakcie. Brak powiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania uniemożliwił przedstawienie Wojewodzie dokumentów potwierdzających spełnienie przez R. K. trzyletniego stażu w pomocy społecznej. Zdaniem Skarżącego, w kompetencji zarządu powiatu o której stanowi art. 32 ust. 2 pkt 5 usp mieści się kompetencja powierzenia osobie pełnienia obowiązków kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Powierzenie obowiązków ma charakter tymczasowy i nakierowane jest wyłącznie na zabezpieczenie funkcjonowania jednostki w sytuacji, gdy z jakichkolwiek względów nie ma ona kierownika. Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki osobie, nie jest tożsame z zatrudnieniem tej osoby jako kierownika, ponieważ jako kierownik musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane w przepisach szczególnych przewidzianych dla danej jednostki. Dlatego Skarżący powierzając R. K. pełnienie obowiązków dyrektora Placówki Wsparcia Dziecka i Rodziny, nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Bezpodstawny jest wobec tego zarzut braku wymagań formalnych dla kierowników placówek socjalizacyjnych określonych w § 37 rozporządzenia z 2007 r. Wymogi te kandydat musi spełniać dopiero w momencie ewentualnego zatrudnienia go na stanowisku kierownika jednostki. Jednocześnie Skarżący zwrócił uwagę, że R. K., wbrew twierdzeniom organu nadzoru, ma 3-letni staż pracy w placówce wsparcia dziennego, ponieważ w latach 2000-2007 pracował w świetlicach opiekuńczo-wychowawczych z programem socjoterapeutycznym (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 12-15 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] października 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu O. z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Placówki Wsparcia Dziecka i Rodziny z siedzibą przy Al. S. [...] w O. W. R. K. Rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] października 2011 r. zostało oparte na trojakiego rodzaju przesłankach. Po pierwsze, Wojewoda stwierdził, że uprawnienie o którym stanowi art. 32 ust. 2 pkt 5 usp, nie oznacza także kompetencji do powierzania pełnienia obowiązków kierowników takich jednostek. Przepis ten stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Ma on charakter ustrojowy, określając wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu. Status prawny pracowników samorządowych określony został natomiast w ustawie o pracownikach samorządowych. W art. 4 przywołanej ustawy wskazane zostały w sposób enumeratywny formy prawne na podstawie których może zostać nawiązany stosunek pracy z pracownikami samorządowymi. Na podstawie stosunku z wyboru zatrudniani są zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b analizowanej ustawy starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi, na podstawie powołania zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatrudniany jest skarbnik powiatu, a pozostali pracownicy samorządowi zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki o których stanowi art. 2 ustawy wobec kierowników samorządowej jednostki organizacyjnej wykonuje starosta. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej musi wynikać wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Mimo występującej praktyki w administracji publicznej "powierzania pełnienia obowiązków", instytucja ta nie znajduje oparcia w prawie (wyrok NSA z 29.5.2009 r., I OSK 127/09, Lex nr 595014). Zarząd Powiatu O. powierzając R. K. pełnienie obowiązków Dyrektora Placówki Wsparcia Dziecka i Rodziny, będącej jednostką organizacyjną pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 1 ups, wykroczył ponad przyznaną w art. 32 ust. 2 pkt 5 usp oraz dekodowaną z przywołanych powyżej przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, kompetencję nawiązywania stosunku pracy z kierownikiem jednostki organizacyjnej. Kompetencja do dokonania określonej czynności prawnej w prawie publicznym nie może być jedynie domniemywana, tylko winna znajdować swe wyraźne umocowanie w przepisach ustrojowych. Po drugie, Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] października 2011 r. zasadnie zauważył, że tryb powołania kierowników jednostek pomocy społecznej określony został w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim w ups. W doktrynie zauważa się przy tym, że stosunek pracy kierowników jednostek organizacyjnych powiatu powstaje i podlega rozwiązaniu na podstawie uchwały zarządu, który musi przy tym uwzględnić przepisy odrębnych ustaw określających warunki, jakim kierownicy tych jednostek winni odpowiadać oraz szczególny tryb postępowania w tych sprawach (A. Agopszowicz, w: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. BECK 1997 r., s. 204 nb 1; wyrok WSA we Wrocławiu z 06.02.2008 r., III SA/Wr 542/07, Lex nr 341105). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. W dalszych przepisach przywołanej ustawy określony został tryb przeprowadzania konkursu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, obowiązek przeprowadzenia naboru na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia naboru będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza powiatowej jednostki organizacyjnej, jak i dla kandydatów już w takiej jednostce zatrudnionych (wyrok NSA z 19.6.2008 r., II OSK 467/08, Lex nr 400307, wyrok WSA w Łodzi z 27.3.2008 r., III SA/Łd 48/08; wyrok WSA w Szczecinie z 27.11.2008 r., II SA/Sz 664/08, baza orzeczeń NSA). Powierzenie pełnienia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej stanowiło zatem obejście przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownicze w jednostce samorządu terytorialnego. Za taką oceną przemawia także to, że Zarząd Powiatu nie ogłosił konkursu na owo stanowisko, czekając na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (k. 74 akt sądowych). Poza tym, stosownie do art. 112 ust. 7 ups, do kompetencji zarządu powiatu zostało zastrzeżone zatrudnienie kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym również jednostek specjalistycznego poradnictwa rodzinnego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1 ups, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Natomiast zgodnie z art. 122 ust. 1 ups, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Z uwagi na wyłącznie opiniodawczy charakter współdziałania kierownika i zarządu, organ wykonawczy powiatu nie jest związany opinią kierownika. Działanie zarządu powiatu nieuwzględniające treści opinii nie narusza przepisów zobowiązujących do współdziałania. O wadliwości aktu zatrudnienia decyduje niezapoznanie się zarządu powiatu z opinią o kandydacie (P. Zaborniak, w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 436-437 uw. 15). W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Zarząd Powiatu O. podejmując uchwałę z [...] lipca 2011 r. nie zasięgnął opinii kierownika ośrodka pomocy społecznej, przez co dopuścił się uchybienia formalnego skutkującego stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Po trzecie, Wojewoda zakwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] października 2011 r. wykształcenie oraz doświadczenie zawodowe kandydata powołanego w uchwale z [...] lipca 2011 r. na stanowisko kierownicze, w świetle art. 122 ust. 1 usp oraz przepisów nie obowiązującego już rozporządzenia z 2007 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dokonaną w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę wykładnię wymogów z art. 122 ust. 1 usp i § 37 ust. 1 w zw. z art. § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r., które winien spełniać dyrektor placówki interwencyjnej i socjalizacyjnej. Z załączonego do skargi zaświadczenia Towarzystwa Przyjaciół Dzieci w O. W. z [...] października 2011 r. wynika, że R. K. był zatrudniony w świetlicy opiekuńczo-wychowawczej z programem terapeutycznym w okresie od [...] września 2000 r. do [...] czerwca 2002 r. i od [...] września 2002 r. do [...] czerwca 2003 r. (k. 9 akt sądowych). Z zaświadczenia wystawionego przez Prezesa Stowarzyszenia "Z." w dniu [...] października 2011 r. wynika, że R. K. był zatrudniony w świetlicy opiekuńczo-wychowawczej z programem socjoterapeutycznym na stanowisku wychowawcy prowadzonej przez Stowarzyszenie w okresie od [...] września 2004 r. do [...] maja 2007 r. (k. 10 akt sądowych). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wykonywanie pracy w świetlicy opiekuńczo-wychowawczej z programem socjoterapeutycznym w przywołanych powyżej okresach czasu wskazywałoby w ocenie Sądu na spełnienie obowiązku o którym stanowi art. 122 ust. 1 ups. Należy w tym miejscu wszakże dopowiedzieć, że uchybienia zdefiniowane przez Wojewodę w odniesieniu do naruszenia przez Zarząd Powiatu w podjętej uchwale z [...] lipca 2011 r. art. 32 ust. 2 pkt 5 usp oraz samego trybu powołania kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, same w sobie uzasadniają trafność podjętego przez Wojewodę dnia [...] października 2011 r. rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez brak zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lipca 2011 r., okazał się on niezasadny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r., OPS 9/02. Organ nadzoru nie wszczyna postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do uchwał budzących jego wątpliwości co do zgodności z prawem, a takie postępowanie bezwzględnie musi mieć swój początek, przy czym wyrazem wszczęcia tego postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego. NSA zaznaczył jednak, że wyraźna liberalizacja w przepisach kpa formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania stanowił naruszenie przepisów postępowania, ale nie na tyle istotne, by miał wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, z uwagi na uchybienia, których dopuścił się Skarżący podejmując uchwałę dnia [...] lipca 2011 r., wcześniejsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miałoby istotnego wpływu na ostateczny wynik tego postępowania w postaci stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270).