II SA/Bk 266/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], o nałożeniu na J. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. w S. (dalej również jako Skarżący), kary pieniężnej w wysokości 700 złotych. Organ I instancji za udowodnione uznał, że kierowca Pan U. V., wykonujący przewóz na rzecz Skarżącego, przekroczył w dniu [...] października 2018 r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 48 minut. Kierowca prowadził pojazd w tym dniu przez 6 godzin i 18 minut. Podczas kontroli nie okazał dokumentu, który uzasadniałby przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu i tym samym stanowił powód do nie przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kierowca odebrał natomiast jedną przerwę minimum 15 minutową w okresie od godz. 18:56 do godz. 19:27. Jak wskazał organ, kara za powyższe naruszenie wynosi 700 złotych. Kierowca naruszył art. 7 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409). W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. – dalej w skrócie: "u.t.d.") oraz załącznik nr 3 do tej ustawy - lp. 5.11. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o posiadany przez organ materiał dowodowy, który był wystarczający do stwierdzenia że strona wykonywała przewóz drogowy z naruszeniem norm o czasie pracy kierowców i obowiązkowych odpoczynkach. Organ dysponował protokołem kontroli, danymi cyfrowymi pobranymi z karty kierowcy i z tachografu zamontowanego w pojeździe oraz dokumentami przewozowymi. W czasie kontroli inspektorzy udowodnili w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu [...] października 2018 r. kierowca prowadząc pojazd w imieniu strony przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. Ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli wskazywały na powstanie naruszenia określonego w Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W trakcie prowadzonego postępowania strona nie dostarczyła dowodów świadczących o prawidłowej organizacji takich jak m.in. listy przewozowe, plan przewozu, czy dowodów wskazujących, że ujawnione naruszenie powstało na skutek okoliczności niemożliwych do przewidzenia, którym strona nie mogła zapobiec. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy strona nie przedstawiła listów przewozowych i planu jazdy z którego by wynikało, że kierowca po okresie prowadzenia pojazdu trwającym najdłużej cztery i pół godziny miał określony parking na którym miał odebrać wymaganą przerwę, wnioskowani przez stronę świadkowie nie mogli wykazać prawidłowej organizacji w przedsiębiorstwie. Również samo przeszkolenie z przepisów regulujących czas pracy kierowcy nie zwalnia strony z prawidłowej organizacji pracy i odpowiedzialności za naruszenia kierowcy. Tak więc, aby do ujawnionego naruszenia nie dochodziło w przyszłości przedsiębiorca musi bardziej dokładnie organizować trasę przejazdu i czasy odbierania przerw przez kierowców. Świadkowie nie mogą zastępować dokumentów w sytuacji gdy z dokumentów tych powinno wynikać, że kierowca miał szczegółowo zaplanowaną jazdę w taki sposób by do naruszeń czasu pracy nie dochodziło. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Zdaniem organu, brak jest również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Tłumaczenia strony, że kierowca został przeszkolony z przepisów regulujących czas pracy kierowców nie zwalnia z obowiązku zapewnienia prawidłowej organizacji pracy i wykonywania przez kierowcę przewozów zgodnie z zaplanowanym przez przedsiębiorcę przewozem. Naruszenia czasu pracy spowodowane nieprawidłową organizacją czasu pracy kierowcy nie należą do okoliczności o których mowa w art. 92c u.t.d. Z decyzją nie zgodził się Skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik, w skardze złożonej do tut. Sądu, zaskarżył w całości decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i zarzucił naruszenie: 1. Art. 75 § 5 k.p.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. (przez jego wadliwe niezastosowanie), w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. (przez jego wadliwe niezastosowanie), polegające na przyjęciu z góry, iż dowód z zeznań świadków posiada rangę niższą niż dowód z dokumentu, w tym dokumentu prywatnego, który przecież jest jedynie dowodem tego, iż osoba podpisująca się pod dokumentem złożyła oświadczenie o treści oznaczonej w dokumencie, mimo iż dopuszczalność takiego różnicowania dowodów nie wynika z przepisów prawa, które to naruszenie prowadziło bezpośrednio do odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków z powodu uznania, iż zeznania i tak będą niewystarczające dla udowodnienia okoliczności objętych tezą dowodową, co prowadziło do wydania skarżonej decyzji; 2. Art. 7 k.p.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), art. 78 § 1 k.p.a. (przez jego wadliwe niezastosowanie), co polegało na zaniechaniu przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego dowodów z dokumentów oraz dowodów z zeznań świadków oraz w następstwie, zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz następnie uznaniu, iż Skarżący nie wykazał podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., ani art. 92c u.t.d., co prowadziło bezpośrednio do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego; 3. art. 92a ust. 1 u.t.d. (przez jego wadliwe zastosowanie) w zw. z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. (przez jego wadliwe niezastosowanie), oraz w związku z art. 92c ust. 1 u.t.d. (przez jego wadliwe niezastosowanie), co polegało na nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy ziszczone zostały ustawowe przesłanki wyłączające nałożenie kary administracyjnej. Mając powyższe na uwadze autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sporem w tej sprawie nie zostały objęte ustalenia organów wskazujące, że kierowca wykonujący przewóz na rzecz Skarżącego, przekroczył w dniu [...] października 2018 r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, czym naruszył art. 7 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), który stanowi, że: po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje co najmniej 45-minutowa przerwa, chyba że zaczyna on okres odpoczynku (ust. 1). Przerwę tę, określoną w artykule 1 litera (n) niniejszej umowy, może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z postanowieniami ustępu 1 (ust. 2). Dla celów niniejszego artykułu, czas oczekiwania i czas niepoświęcony prowadzeniu pojazdu, spędzony w pojeździe będącym w ruchu, na promie lub w pociągu nie będzie traktowany jako "inna praca" określona w artykule 1, litera (q) niniejszej umowy i będzie mógł być zakwalifikowany jako "przerwa" (ust. 3), Przerwy przestrzegane na podstawie niniejszego artykułu nie mogą być uznawane za dzienne okresy odpoczynku (ust. 4). Spór dotyczy natomiast ustaleń w zakresie okoliczności wyłączających możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku oraz wyłączających możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący podważa ustalenia w tym zakresie twierdząc, że uniemożliwiono mu udowodnienie okoliczności uwalniających od odpowiedzialności za stwierdzone przekroczenie. Organy bowiem nie odniosły się do przedłożonych dokumentów w postaci: umowy zlecenia zawartej z U. V.; oświadczeń kierowcy w zakresie zobowiązania się do przestrzegania zasad i norm dotyczących przestrzegania czasu pracy oraz co do przeszkolenia dotyczącego norm dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw i odpoczynków, jak też zasad użytkowania tachografu cyfrowego; świadectwa kwalifikacji zawodowej kierowcy; pisemnego zobowiązania kierowcy m.in. do przestrzegania zasad właściwego użytkowania tachografu. Zdaniem Skarżącego dowody te wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący kwestionuje też zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Wprowadzając kary pieniężne dla podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ustawodawca przewidział jednocześnie możliwość uwolnienia się przez podmiot wykonujący przewóz od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, jak też wykluczające możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stosownie zaś do treści art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Sąd pragnie zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b u.t.d.) oraz wyłączającymi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (art. 92c u.t.d.) były przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1255/15 i z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2348/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy - nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia, czy też samymi oświadczeniami kierowcy zobowiązującego się do przestrzegania właściwych norm. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania potwierdzać powinny nie tylko regulamin wynagradzania, regulamin pracy oświadczenia pracowników o zapoznaniu się z tymi unormowaniami oraz umowy o pracę z zatrudnionymi kierowcami, ale także dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń, itp. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt. II GSK 1603/16, dostępny w CBOSA). Ugruntowane już orzecznictwo sądowe wskazuje także, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w przepisach art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. spoczywa na podmiocie wykonującym przewóz (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 28/17, dostępny w CBOSA). W rozpatrywanym przypadku organy słusznie wskazały, że Skarżący nie przedstawił w postępowaniu dokumentów, na przykład w postaci zleceń przewozowych, listów przewozowych itp., z których wynikałoby jednoznacznie, że jako przedsiębiorca podejmował się wykonania takich zadań przewozowych, których realizacja nie pociąga za sobą naruszenia przez kierowcę przepisów Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR). W ramach przesłanek określonych w art. 92b u.t.d. mieści się również organizacja pracy, czyli m.in. wyznaczanie kierującym takiej ilości przewozów oraz ilości załadunków i rozładunków aby mogli oni odbierać prawidłowe odpoczynki, przerwy i nie przekraczać czasu pracy. Skarżący takich dowodów nie przedstawił, próbując natomiast ekskulpować się przedkładanymi oświadczeniami, umową zlecenia oraz wnosząc o przesłuchanie świadków. Skarżący nie wykazując, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, nie wykazał przy tym aby stwierdzone naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skład orzekający zauważa, że warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest nie tylko zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale również ich prawidłowa ocena (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Oceny tej organ powinien dokonać na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie do treści art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Choć regulacja art. 78 § 1 k.p.a. urzeczywistnia prawo strony do czynnego udziału w sprawie, to nie może prowadzić do narzucenia na organu obowiązku przeprowadzania każdego dowodu proponowanego przez stronę. Należy podzielić pogląd, że jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Organ administracji nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza jeżeli okoliczności mające znaczenie dla sprawy są już wystarczająco stwierdzone (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 593/12, dostępny w CBOSA). W analizowanym przypadku zebrane dowody w postaci protokołu kontroli, danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i z tachografu zamontowanego w pojeździe pozwoliły na ustalenie, że doszło do naruszenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Oferowane zaś przez Skarżącego dowody na okoliczność uwolnienia się z odpowiedzialności za działania kierowcy nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia tego aspektu po myśli strony. Nie można przy tym zgodzić się ze Skarżącym, że organy pominęły przedłożone przez niego dowody z dokumentów. Lektura uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach wskazuje, że organy odniosły się do tych dokumentów, uznając jednak, że nie przyczynią się do wyjaśnienia istotnych okoliczności zwalniających Skarżącego z odpowiedzialności za naruszenie przez kierowcę przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Do wyjaśnienia takich okoliczności przyczynić się również nie mogły zeznania świadków. Fakt, że w firmie Skarżącego czas pracy kierowców jest na bieżącą monitorowany i w wypadku, gdy czas pracy danego kierowcy nie pozwala mu wykonywać dalszego transportu, transport powierzany jest innemu kierowcy – nie jest wystarczający w okolicznościach faktycznych sprawy do tego, aby uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Oceny takiej nie mogły zmienić zeznania pracowników Skarżącego. Uwolnienie się od odpowiedzialności winno odbywać się wykazaniem, że podjęto wszystkie niezbędne środki, aby nie dochodziło do naruszeń norm czasu pracy. Nie jest wystarczające wskazywanie na stosowanie normalnych, powszechnie stosowanych procedur, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Dodać przy tym należy, że pomimo stosowania nadzoru, o którym mowa w skardze, do naruszeń jednak doszło. Organy zaś wskazały przykładowo jakie dowody, łącznie z tymi zaprezentowanymi przez stronę wskazywałyby na przedsięwzięcie niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Sąd w pełni podziela te konkluzje. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożył na Skarżącego karę w wysokości zgodnej z załącznikiem do ustawy, stosownie do stwierdzonych naruszeń. Skarżący zaś nie wykazał, że w sprawie powinny zostać zastosowane przepisy art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).