II SA/Ol 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. N., R. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. J.K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Burmistrza na rzecz R. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze na uchwałę nr "[...]" Rady Miasta "[...]" (dalej: Rada) z dnia "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. "[...]", R. M. i G. N. (dalej: skarżący) wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżoną uchwałą Rada, na skutek ich wniosku, odmówiła ustalenia lokalizacji planowanej przez nich inwestycji mieszkaniowej. Stwierdzili, że w porządku obrad sesji Rady zwołanej na dzień "[...]" przewidziano podjęcie uchwały o następującej treści § 1: "Ustala się lokalizację/odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej...". Do projektu tej uchwały załączono uzasadnienie. Jak jednak wynika z nagrań obrad Rady w dniu sesji radni otrzymali również drugi projekt uchwały w tej sprawie, który stanowił wyłącznie, że: "Odmawia się ustalenia inwestycji mieszkaniowej..." i nie zawierał on uzasadnienia. Nie został też wprowadzony do porządku obrad wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm.) dalej: u.s.g. Pod głosowanie poddano tylko pierwszy projekt uchwały najpierw w wariancie ustalającym, a następnie w wariancie odmawiającym ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżący otrzymali natomiast uchwałę o treści przedstawionej radnym w dniu sesji, która jako, że nie została przekazana radnym w trybie art. 20 ust. 1 u.s.g. i nie została wprowadzona do porządku obrad Rady w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g., dotknięta jest wadą nieważności. W dalszej kolejności skarżący podkreślili, że stosownie do § 67 ust. 3 uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Statutu Gminy - Miasto "[...]" ("[...]") dalej: Statut Gminy, projekt uchwały powinien być przedłoży Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Zauważali, że projekt drugiej uchwały nie zawierał uzasadnienia, projekt pierwszej - zawierał natomiast uzasadnienie, lecz dla obydwu wariantów było ono takie same. Uzasadnienie to, podpisane przez Burmistrza Miasta "[...]" (dalej: Burmistrz), zostało załączone do uchwały otrzymanej przez skarżących. Burmistrz nie ma jednak umocowania do podpisywania uchwał rady gminy, a ponadto nie był to projekt uzasadnienia do uchwały, która jest przedmiotem niniejszej skargi. Sama zaś jego treść zawiera jedynie opis przedmiotu wniosku, przebieg procedury uzyskiwania opinii i uzgodnień oraz brzmienie art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018r., poz. 1496) dalej: specustawa mieszkaniowa. Skarżący stwierdzili, że podjęcie uchwały niezgodnie ze wskazanym zapisem statutowym oznacza naruszenie prawa. Obowiązek przedkładania radnym uzasadnienia do projektów uchwał należy traktować bowiem jako konieczny element procedury uchwałodawczej, a także jako element który pozwala organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu przeprowadzić kontrolę legalności podjętej uchwały. W świetle powyższego skarżący stwierdzili, że wobec nieprzedłożenia projektu uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z uzasadnieniem oraz podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób arbitralny bez analizy stanu faktycznego i prawnego doszło również do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wypływa bowiem z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności. W demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym sprawiedliwość społeczną obowiązuje zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organy władzy nie mogą podejmować rozstrzygnięć w sposób arbitralny bez odniesienia się w uzasadnieniu do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powołując się na orzecznictwo NSA, skarżący wskazali, że organy muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Skarżący stwierdzili, że brak prawidłowego uzasadnienia skarżonej uchwały sprawia, że Radzie można przypisać również naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, w którym wskazane zostały przesłanki, jakimi rada gminy powinna kierować się podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej oraz zarzucić podjęcie jej w sposób arbitralny, dowolny i wykraczający poza ustawową kompetencję. Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem poznać powodów, dla których Rada odmówiła ustalenia lokalizacji planowanej przez nich inwestycji mieszkaniowej. Skarżący podnieśli, że przebieg sesji również nie dostarcza żadnej wiedzy, co legło u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podniesiona została wówczas przez Burmistrza kwestia, że złożony wniosek "nie mieści się w zapisach studium" w związku z ilością kondygnacji zaprojektowanego budynku, ponieważ studium przewiduje od 3 do 4 kondygnacji. Zgodnie jednak z lokalnymi standardami urbanistycznymi dla inwestycji mieszkaniowych, budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wprawdzie wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne, lecz jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej tę liczbę kondygnacji, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. Na marginesie skarżący dodali, że dla terenu ich działki obowiązuje uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w wyniku stwierdzenia jej nieważności w części, zabudowa działki na podstawie tego planu jest nieracjonalna, a organy gminy nie podejmują żadnych czynności mających na celu uzdrowienie tej sytuacji. Specustawa mieszkaniowa otworzyła potencjalną drogę racjonalnej zabudowy tej działki i dlatego zdecydowali się na wystąpienie z wnioskiem w tym trybie. Zaskarżona uchwała jest jednak dla nich niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury są niezasadne i wskazał, że Rada podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z ustalonym porządkiem obrad - w punkcie 10 przewidziano bowiem procedowanie uchwał w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej w wariancie zarówno pozytywnym, jak i negatywnym. Burmistrz, wykonując dyspozycję art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej, przedłożył wraz z kompletem dokumentacji projekt uchwały przewidujący te dwa warianty. Sporządził również uzasadnienie do tej uchwały i podpisał jako autor tego projektu. Przekazany radnym projekt uchwały uchwalony przez Radę zawiera w swej sentencji wszystko to co mieściło się w pierwotnym projekcie, który został zmodyfikowany (w ramach autopoprawki), gdyż nie można było przyjąć do uchwalenia uchwały odmownej z elementami właściwymi dla uchwały pozytywnej. Nie było zaś potrzeby zmieniać treści uzasadnienia do tej uchwały. W tej sytuacji nie było potrzeby zmiany porządku obrad. Rada nie złamała również procedur statutowych. Żaden przepis nie zabrania bowiem procedowania nad dwoma wariantami rozstrzygnięć dotyczącymi tej samej sprawy w jednym punkcie sesji i nie obliguje rady gminy do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Rada nie miała zatem prawnego obowiązku wskazywania w uchwale co stanowiło podstawę do podjęcia przez nią uchwały odmownej. Burmistrz stwierdził ponadto, że planowana inwestycja mieszkaniowa narusza ustalenia obowiązującego na terenie miasta Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta "[...]" (uchwała Nr "[...]"), bowiem wbrew jego zapisom polega na zaprojektowaniu większej ilości kondygnacji aniżeli dozwolona oraz zastosowaniu płaskich dachów. Dodał również, że w chwili obecnej na terenie miasta prowadzonych jest kilka inwestycji mieszkaniowych. Wskazał też, że prowadzona jest również procedura zmiany planu zagospodarowania przestrzennego m.in w zakresie zmiany wskaźnika intensywności zabudowy. W piśmie z dnia 20 maja 2019r., pełnomocnik skarżącego R. M., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zakwestionował prawidłowość przedstawionego tam stanowiska. Stwierdził, że autopoprawka może dotyczyć tylko projektu uchwały, którego dotyczy zmiana, a Burmistrz nie dokonał poprawki pierwotnego projektu tylko stworzył kolejny projekt uchwały. Nie zgodził się również z tym, że projekt uchwały nie wymagał uzasadnienia. Stwierdził, że planowana inwestycja mieszkaniowa nie wymaga zgodności z określonymi w Studium standardami zagospodarowania terenu, takimi jak m.in. wysokość zabudowy, charakterystyka dachów, czy powierzchnia biologicznie czynna działki. Uszczegółowienie tych zasad następuje bowiem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Celem specustawy mieszkaniowej było zaś ułatwienie przeprowadzenia inwestycji mieszkaniowych poprzez umożliwienie ich realizacji jedynie w oparciu o wymóg zgodności ze studium w zakresie przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Pełnomocnik skarżącego odniósł się również do kwestii realizowanych w mieście inwestycji mieszkaniowych i ich intensywności w porównaniu z innymi sąsiednimi miastami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Na wstępie zauważyć należy, że specustawa mieszkaniowa miała z założenia stanowić krok w kierunku ograniczania barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań i stanowić narzędzie umożliwiające redukcję ich deficytu poprzez wprowadzenie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (zob. uzasadnienie rządowego projektu tej ustawy, druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www.sejm.gov.pl). Stosownie do art. 1 ust. 1-2 tej ustawy, określa ona zasady oraz procedury przygotowania i realizacji tych inwestycji, a także standardy ich lokalizacji i realizacji, nie wyłączając jednak możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych. Zgodnie z przepisami specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1). Uchwalając ten akt, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2). Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17. Sposób procedowania rady gminy regulują natomiast przepisy u.s.g. oraz statut gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów tej jednostki samorządowej. W warunkach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby przeprowadzenie procedury podejmowania zaskarżonej uchwały przebiegało na każdym etapie tej procedury prawidłowo. W pierwszej kolejności, odnieść należy się jednak do zarzutów skargi, które nie okazały się zasadne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g., rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W art. 20 ust. 1a u.s.g. wskazano natomiast, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W warunkach niniejszej sprawy zawiadomienie o sesji Rady zawierało porządek obrad sesji, w którym wskazano - w punkcie 10 "Podjęcie uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul "[...]"". Jak wynika z art. 7 ust. 4 zd. 1 i ust. 17 specustawy mieszkaniowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, zaś rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia. W ocenie Sądu, nie ma przeszkód prawnych, do tego, aby projekt uchwały przedłożony radzie był projektem wariantowym, a podjęta uchwała akceptowała jeden z proponowanych wariantów. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Burmistrz przedłożył projekt uchwały, który § 1 zakładał: "Ustala się lokalizację/odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej..." Projekt ten zawierał również elementy właściwe dla uchwały "pozytywnej" oraz "Uzasadnienie", w którym przedstawiono opis inwestycji i czynności podjęte w sprawie w trybie art. 7 ust. 9-17 specustawy mieszkaniowej. W sprawie nie jest kwestionowane to, że w dniu sesji radni otrzymali ponadto projekt uchwały, który w § 1 zakładał wyłącznie odmowę ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, lecz wbrew twierdzeniom skarżących nie można przyjąć, aby był to nowy projekt uchwały w niniejszej sprawie. Projekt ten stanowił bowiem jedynie ograniczoną wersję pierwszego, pozbawioną postanowień dotyczących szczegółów inwestycji, które nie są konieczne w uchwale odmawiającej jej lokalizacji. Uznać należy zatem, że mógł stanowić autopoprawkę pierwotnego projektu w zakresie, w jakim dotyczył on odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W tych natomiast okolicznościach, brak było podstaw do wprowadzania zmian do ustalonego porządku obrad. Przedmiot obrad nie został bowiem zmieniony. Podkreślić jednocześnie należy, że przez skarżących nie jest kwestionowane to, że projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji planowanej przez nich inwestycji mieszkaniowej był poddany głosowaniu – w dwóch wariantach, zarówno w wariancie przewidującym ustalenie lokalizacji tej inwestycji, jak i odmowę jej ustalenia. W świetle powyższego, podniesiony w skardze zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 i 1a u.s.g. uznać należy za nieuzasadnione. Zasadne okazały się natomiast zarzuty skarżących dotyczące braku uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Nawiązując w tym względzie do stanowiska Burmistrza, zawartego w odpowiedzi na skargę, zauważyć należy, że zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie, lecz w żaden sposób nie wynika z niego jakimi motywami, kierowała się Rada podejmując uchwałę odmowną. Prawdą jest, że przepisy specustawy mieszkaniowej nie regulują kwestii dotyczącej elementów uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zaś w przypadku elementów uchwały ustalającej - nie zawierają wymogu dotyczącego uzasadnienia. Zauważyć jednak należy, że ogólny wymóg dotyczący tego elementu wynika z § 67 ust. 3 Statutu Gminy, który stanowi, że projekt uchwały powinien zostać przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Uzasadnienie projektu uchwały przedłożone przez Burmistrza nie spełniało tego wymogu, a załączone w tej wersji do zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Podkreślić jednocześnie należy, że wprawdzie art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji, jednakże z art. 7 ust. 4 zd. 2 wyraźnie wynika, że podejmując tę uchwałę, rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Rację mają skarżący podnosząc, że sporządzenie uzasadnienia uchwały należy poczytywać za przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej, które powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Ujawnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia zapobiega jego dowolności i arbitralności, umacnia poczucie zaufania społecznego i stanowi podstawę kontroli jego legalności. Jest zatem ważnym elementem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy władzy publicznej, w tym także organy gminy. W warunkach niniejszej sprawy, zaskarżona uchwała pozbawiona została tego rodzaju uzasadnienia, zaś w aktach sprawy nie ma informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w szczególności w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej. Brak jest bowiem odniesienia do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej Studium, poza ogólną uwagą w odpowiedzi na skargę, że w chwili obecnej na terenie miasta prowadzonych jest kilka inwestycji mieszkaniowych. Jak wynika z protokołu sesji dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Poruszono podczas niej kwestię niezgodności planowanej inwestycji ze Studium w zakresie ilości kondygnacji zaprojektowanego budynku z pominięciem jednak lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych przewidujących wyjątki w tym zakresie i bez wskazania potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej Studium. Podkreślić natomiast należy, że specustawa mieszkaniowa dopuściła realizację inwestycji mieszkaniowych tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zapewniając jej w dużej mierze możliwość przełamania ewentualnych istniejących ograniczeń lokalizowania tych inwestycji w celu realizacji zamierzeń tej ustawy, ale i z poszanowaniem zasady władztwa planistycznego gminy. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym także w motywach uzasadnienia projektu tej uchwały, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.