II OSK 1814/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 31/17 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 31/17, oddalił skargę (...) Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy P. z (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1.2 Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżony plan został uchwalony w 2005 r., natomiast zarzuty skargi oparto na treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.; dalej ustawa sieciowa), a więc na treści ustawy późniejszej wobec planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji niespełnienie przez ww. miejscowy p wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie ustawy sieciowej. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię: a) art. 46 ust. 1 i 2 ustawy sieciowej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt, 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 43 ust. 6 i 7 planu miejscowego, poprzez przyjęcie, że organ stanowiący plan miejscowy, ma nieograniczone prawo w uchwalaniu przepisów miejscowych, które jako ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ani w potrzebach lokalnych, a ponadto łamią obowiązujące przepisy; b) art. 46 ustawy sieciowej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, że organ stanowiący plan miejscowy, ma nieograniczone prawo w uchwalaniu przepisów miejscowych, które to przepisy naruszają zasadę równości podmiotów w świetle prawa, dyskryminując tylko przedsiębiorców telekomunikacyjnych. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: Ppsa) w związku z wymienionymi powyżej przepisami prawa materialnego, w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i brak stwierdzenia nieważności części aktu wydanego przez Radę Gminy P. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie § 43 ust. 6 i ust.7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. 3.2. Kluczowe znaczenie w sprawie ma brak normatywnej możliwości stwierdzenia nieważności planu miejscowego uchwalonego przed wejściem w życie ustawy sieciowej z uwagi na naruszenie art. 46 ust. 1 tej ustawy. Legalność aktu prawa miejscowego musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. Nie można znaleźć jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, że plan miejscowy uchwalony w 2005 r. narusza przepis ustawowy, który wszedł w życie w 2010 r. Stwierdzenie nieważności takiej uchwały musiałoby mieć bowiem skutek ex tunc i uznaniem, że plan nie obowiązywał od 2005 r. 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy sieciowej w jego brzmieniu obowiązującym nie wynika bowiem, że ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów tej ustawy. Objęcie tychże planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. 3.4. Z art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy sieciowej. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Oznacza to, że niespełnianie przez plan miejscowy wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2470/14, z 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3353/14). 3.5. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego w granicach interesu prawnego skarżącego tj. w zakresie telekomunikacji są całkowicie bezprzedmiotowe. Legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, którą ustanawia art. 48 ustawy sieciowej, ograniczona jest bowiem jedynie do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji. Nie zostały naruszone z art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 upzpz, jak również art. 32 ust. 1, art. 62 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 46 ustawy sieciowej. 3.6. W konsekwencji również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 Ppsa jako powiązane z zarzucanym naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które nie miały miejsca, są całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.