III SA/Gl 1265/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 25 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie cofnięcia P.K. – dalej strona, skarżący- uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan sprawy jest następujący; Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Komendant Miejski Policji w C. cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zmieniła się sytuacja funkcjonariusza, który przestał spełniać warunki dla otrzymania równoważnika za lokal mieszkalny. Wskazano, że skarżący mieszka wraz z rodziną u teściów i łącznie przysługuje mu 40m2 powierzchni. Decyzją nr [...]z [...]r. Komendant Miejski Policji w C. cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją własną nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu wywiódł, że lokal mieszkalny, w którym policjant wraz z członkami rodziny zamieszkuje, należy do osób bliskich dla funkcjonariusza (teścia), a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie zaś z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dodał, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Biorąc powyższe pod uwagę, uznał iż strona jest posiadaczem zależnym nieruchomości w C. przy ul. [...]. W kamienicy o powierzchni użytkowej 80 m² policjantowi i członkom jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji przysługuje do wyłącznego korzystania powierzchnia mieszkalna 40 m ², co odpowiada 3 normom zaludnienia. Przy czym Komendant Miejski Policji w C. stwierdził, że pomimo iż w toku postępowania strona złożyła oświadczenie, w którym podała "inna wartość zajmowaną przez swoja rodzinę powierzchnie mieszkaniową według swoich obliczeń", to nie on dał wiary tym wyliczeniom i oświadczeniu, uznając, że nie odpowiada ono ustaleniom faktycznym, a złożenie oświadczenia spowodowane było prowadzonym postępowaniem. W konsekwencji przyjęto, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, czyli przestał spełniać warunki przyznania świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, i na podstawie § 6 tego rozporządzenia cofnięto stronie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Od decyzji strona wniosła odwołanie w którym zarzuciła, naruszenie w sposób rażący: - przepisu prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku braku przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; - przepis prawa materialnego, tj. § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, poprzez jego błędne zastosowanie i zastosowanie do odwołującego tzw. norm zaludnienia, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie nie dotyczy prawa funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego, lecz do równoważnika pieniężnego za jego brak; - przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji poprzez jego błędną interpretację, która doprowadziła do uznania, że zmieniła się sytuacja odwołującego i przestał on spełniać warunki do przyznania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; - rażące naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 75 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez poczynienie dowolnych ustaleń w zakresie powierzchni mieszkania, którą odwołujący dysponuje, bez przeprowadzenia żadnego dowodu na tą [tę] okoliczność i przy jednoczesnym zakwestionowaniu oświadczenia strony złożonego na w/w okoliczność. W uzasadnieniu wyjaśniła, że odwołujący zamieszkuje wraz z żoną i córką w mieszkaniu użytkowanym przez teścia M.S. oraz jego żonę K.S., a położonym w kamienicy, stanowiącej współwłasność m.in. M.S. (w nieznacznym ułamku). Mieszkanie to, zgodnie z oświadczeniem policjanta z dnia 12.03.2018 r., posiada powierzchnię około 82 m2 i składa się z 3 pokoi, przedpokoju, kuchni, łazienki i wc, przy czym do jego dyspozycji wraz z żoną 1 córką pozostają 2 pokoje o powierzchni 10,35 m2 i 9,45 m2, które powstały po podzieleniu ścianką działową wcześniej zajmowanego przez nich pomieszczenia. Poza odwołującym i jego rodziną mieszkanie zajmują jego teściowie. Odwołujący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do zajmowania w/w pomieszczeń. Odwołujący mieszka w tym lokalu od 2003 r., w 2008 r. urodziło mu się dziecko i od tego czasu nie zaszły żadne zmiany. Trudno zatem uznać, iż nagle w 2018 r. odwołujący przestał spełniać ustawowe przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako dowód wskazała kopię oświadczenia policjanta z dnia 12.03.2018 r. W wyniku jego rozpatrzenia organ odwoławczy utrzymał w mocy sporną decyzję rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał iż zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych; na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Na mocy zaś art. 94 ust. 1 tej ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. A w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Podkreślił, że od momentu mianowania do służby stałej w Policji w dniu [...]r pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego skarżący nigdy nie wystąpił do organu Policji o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów lokalowych będących w jego dyspozycji, a taki przydział następuje z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania, więc zapobiegliwi policjanci wnoszą go z dniem mianowania do służby stałej. Tak samo nigdy funkcjonariusz nie ubiegał się o pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego ponieważ niemal od początku służby stałej jego potrzeby mieszkaniowe były należycie zaspokojone przez teścia w C. przy ul. [...] i to niezależnie od zajmowanej w tym lokalu powierzchni mieszkalnej. Pismem opatrzonym datą 31.01.2017 r. (wpływu do organu dnia 28.02.2017 r.) skarżący oświadczył, że dom, w którym zamieszkuje, posiada następujące parametry: powierzchnia całego domu 80 m2, wraz z żoną i dzieckiem zajmuje jeden pokój o powierzchni 40 m2, dom zajmuje 5 osób. W toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tuż przed wydaniem decyzji funkcjonariusz w dniu 12.03.2018 r. przedstawił oświadczenie o innej treści - całość mieszkania posiada powierzchnię około 82 m2, na którą składają się następujące pomieszczenia: pokój 28 m2 zajmowany przez teściów K. i M.S., pokój II 10,35 m2 i pokój III 9,54 m2 użyczone S., P. i K.K., przedpokój 10,50 m2, kuchnia 19 m2, łazienka 3,68 m2, wc 0,99 m2. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego organ odwoławczy zauważył, iż normy zaludnienia mają znaczenie prawne także w przypadku rozpatrywania uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje bowiem, nie tylko w sytuacji gdy ani policjant, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego mieszkania, ale również w sytuacji kiedy posiadane przez nich mieszkanie jest za małe - niezgodne z przysługującymi im normami zaludnienia i w tym zakresie wskazał na wyrok NSA z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt 1 OSK 2130/10,. Organ wskazał, iż na mocy art. 89 pkt 3 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego [i przy przyznaniu świadczeń finansowych związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy Policji], są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia (przy czym za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające). Zaznaczył, iż przepis art. 89 pkt 3 ustawy o Policji przewiduje wliczenie rodziców policjanta lub jego współmałżonka do członków rodziny, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego i przy przyznaniu innych świadczeń mieszkaniowych, od spełnienia kilku alternatywnych warunków, tj. bycia na wyłącznym utrzymaniu funkcjonariusza lub bycia niezdolnym do wykonywania zatrudnienia ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.03.2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1787/02 gdzie wskazano, że z woli ustawodawcy rodzica/teścia policjanta należy uznać za niezdolnego do zatrudnienia z uwagi na wiek wtedy gdy osiągnie wiek emerytalny (wówczas 65 lat). Natomiast teściowa strony K.S. (ur. w [...] r.) wiek emerytalny 60 lat osiągnęła w [...] r., również teść M.S. (ur. w [...] r.) wiek emerytalny 65 lat osiągnął w [...] r. Organ wskazał, iż w jego ocenie na chwilę obecną nie ma wątpliwości, że teściowie strony pozostałą z S. i P.K. i oraz ich córka we wspólnym gospodarstwie domowym. Co więcej, od kilkunastu lat taki jest charakter wspólnego zamieszkiwania tych dwóch małżeństw, skoro strona wpisywała teściów do tabeli nr [...] oświadczenia mieszkaniowego jako członków rodziny. Zaznaczył, iż obowiązujące rozporządzenie MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, od momentu wejścia w życie z dniem 19.07.2002 r. w § 6 przewidywało, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Zaś w oparciu o § 1 ust. 1 pkt 5 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Zdaniem organu chociaż w przepisie nie jest wskazana wprost własność lub współwłasność budynku wielomieszkaniowego "kamienicy czynszowej", to jednak nie ma wątpliwości, że w sytuacji zajmowania przez właściciela lub współwłaściciela jednego z tych lokali przepis § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winien być zastosowany. W przypadku współwłasności nieruchomości współwłaściciele zazwyczaj zawierają umowę ąuoad usum, tj. podziału nieruchomości na części do wyłącznego użytku poszczególnych współwłaścicieli i do odrębnego pobierania z nich pożytków, (jej zawarcie nie wymaga określonej formy, może do tego dojść nawet w sposób dorozumiany). W rozpatrywanej sprawie współwłaściciel - teść strony jest współwłaścicielem nieruchomości w C. przy ul. [...], w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, i korzysta z samodzielnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 z póżn. zm.) lokalu mieszkalnego nr [...], a jak wynika z ujawnionego przez policjanta okresu jego zameldowania w tym mieszkaniu, użytkuje go od ponad 60 lat. Zatem teścia funkcjonariusza, który jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego w C. przy ul. [...] i zajmuje w nim lokal mieszkalny nr [...], gdzie od 2003 r. funkcjonariusz zamieszkuje, można zaliczyć do członków rodziny policjanta, o których mowa w art. 89 ustawy o policji. Niezależnie od tego, w jakiej części współwłasność przedmiotowej nieruchomości przysługuje teściowi strony jako członek strony i jego rodziny w rozumieniu art. 89 użytkuje w tej nieruchomości samodzielny lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 80-82 i powierzchni mieszkalnej 47,89 m2 (3 pokoje). Biorąc więc pod uwagę normy zaludnienia przewidziane w § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, mieszkanie pod adresem C., ul. [...] zdaniem organu jest odpowiednie dla nawet dla 6 osób (mieści się w przedziale 42-60 m2 powierzchni mieszkalnej), a zamieszkuje je zgodnie ze wszystkimi oświadczeniami funkcjonariusza obecnie 5 osób. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o prawdziwej szczerej wypowiedzi strony odnośnie zajmowanej przez niego, żonę i córkę powierzchni mieszkalnej 40 m2 wyrażonej w oświadczeniu z dnia 31.01.2017 r. Natomiast w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusz: po pierwsze dokonał pomiarów mieszkania 82 m2 i poszczególnych pomieszczeń (m.in. pokój 1 28 m2 pokój II 10,35 m2 i pokój 111 9,54 m2), po drugie zorientowawszy się, że grozi mu utrata świadczenia (około 400 zł miesięcznie), inaczej przyporządkował poszczególne pokoje do członków rodziny, tak aby jemu, żonie i dziecku nie zapewniały należnych 21 m2 powierzchni mieszkalnej. 31.01.2017 r. policjant podał, że wraz z żoną i dzieckiem zajmują 40 m2 powierzchni mieszkalnej i tę wielkość organ uznał za wiarygodną . Organ zaznaczył iż posiadanie zależne np. na podstawie umowy użyczenia odpowiedniego zgodnego z normami zaludnienia lokalu mieszkalnego / domu / jego części w miejscu pełnienia przez policjanta służby lub w miejscowości pobliskiej może wykluczyć przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub stanowić przesłankę do cofnięcia tego uprawnienia. Jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu - mieści się zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia, to posiadanie lokalu na podstawie wskazanego tytułu prawnego pozbawia policjanta prawa do nabycia czy zachowania prawa do przedmiotowego świadczenia. Organ podał iż ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych a w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona organowi postawiła zarzut naruszenia w sposób rażący: 1) przepisów postępowania tj. art. 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez Policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez poczynienie dowolnych ustaleń w zakresie powierzchni mieszkania, którą odwołujący dysponuje, bez przeprowadzenia dodatkowego dowodu na tą okoliczność i przy jednoczesnym zakwestionowaniu oświadczenia strony złożonego na w/w okoliczność, 2) przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność ustalenia stanu zajmowanego w części przez skarżącego lokalu po przeprowadzeniu w nim remontu polegającego na zmianie układ i powierzchni poszczególnych pomieszczeń oraz ustalenia powierzchni rzeczywiście zajmowanej przez rodzinę skarżącej, 3) przepisów prawa materialnego tj. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez Policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. 4) przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną interpretację, która doprowadziła do uznania, iż zmieniła się sytuacja odwołującego i przestał on spełniać warunki do przyznania świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy posiadana przez skarżącego część lokalu mieszkalnego nie spełnia norm zaludnienia. W konsekwencji postawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Komendant Wojewódzki Policji w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływana jako P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że narusza ona prawo, zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego w K. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją z dnia [...] r. Materialnoprawna podstawę prawna decyzji stanowią art. 89 oraz 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) . Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z 6.04.1990r. o Policji (t. j. Dz.U. z 2017r., poz. 2067 ze zm. dalej ustawa), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 89 ustawy stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (własne łub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 łat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposobione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie delegacji z art. 91 ust.2 wydał rozporządzenie z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1130 ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie". § 1 rozporządzenia stanowi, iż 1. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów;2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1;3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Odnośnie równoważnika pieniężnego podkreślić należy jego zastępczy charakter. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18.10.2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14.05.2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29.03.1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14.05.2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe wywody mają odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy albowiem skład orzekający podziela co do zasady pogląd organu, iż użyczenie jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy i jako takie stanowi przesłankę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego gdyż policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe nie oznacza jednak iż decyzja jest prawidłowa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący zamieszkuje wraz z żoną i córką w kamienicy teścia o pow. 80 m2, a łącznie lokal mieszkalny zajmuje 5 osób. Na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego z dnia 31.01.2017r organy Policji ustaliły, że mieszka on wraz z żoną i córką w kamienicy teściów zajmując w nim powierzchnię mieszkalną 40 m 2 do wyłącznego korzystania co odpowiada 3 normom zaludnienia. Organy przyjęły również, iż teściowie i skarżący wraz z rodziną pozostają we wspólnocie domowej, a wywiodły to z treści art. 89 pkt 3 ustawy utrzymując, iż skoro teściowie oboje z uwagi na wiek emerytalny są niezdolni do zatrudnienia to tym samym po myśli w/w regulacji jak i zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie pozostają we wspólnym ze stroną gospodarstwie domowym. Skład orzekający nie podziela prawidłowości wydanej decyzji albowiem jest ona podjęta z uchybieniem przepisów prawa procesowego a to art., 7 , 77, kpa oraz naruszeniem przepisów rozporządzenia § 6 w zw. z §1 rozporządzenia poprzez ich przedwczesne zastosowanie . Obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stwierdzenie takie wynika z faktu, że organy administracji nie ustaliły w sposób bezsporny jaką powierzchnię mieszkalną zajmuje skarżący wraz z żoną i córka, przyjęły bowiem bez jakiejkolwiek próby weryfikacji na podstawie oświadczenia z dnia 31.01.2017r., iż mieszka wraz z żoną i córką w kamienicy teściów zajmując w nim powierzchnię mieszkalną 40 m 2 do wyłącznego korzystania co odpowiada 3 normom zaludnienia. Jednak w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z 12.03.2018r., w którym strona wskazała, iż zajmuje wraz z żoną i córka pokoje o wymiarach 4,5 x 2,3 i 5,3x1,8 użyczone przez głównego najemcę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie w taki sposób, który uprawniałby je do podejmowania decyzji w zakresie cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, albowiem nie wyjaśniły rozbieżności w tym przedmiocie . Organy w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały na tę rozbieżność. Nie podjęły jednak prób jej wyjaśnienia przyjmując z góry za wiarygodne oświadczenie z dnia 12.03.2018r które w ich ocenie zostało sporządzone w celu uniknięcia wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. Jednak w takiej sytuacji organy powinny były przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, chociażby przeprowadzając wizję lokalną. W sytuacji, gdy zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym ustalenie jaką dokładnie powierzchnię mieszkania zajmuje skarżący z rodziną jest istotne, ponieważ w przypadku przyjęcia, że prawdą jest to co wskazane zostało w drugim oświadczeniu mieszkalnym to normy te nie są spełnione, a zatem decyzja nie znajduje oparcia w prawie. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż przedwcześnie także organ stwierdził, że skarżący i teściowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z uzasadnienia decyzji nie wynika w ogóle na jakiej podstawie organ przyjął takie założenie. Organ wskazał, że teściowie są emerytami w związku z tym wypełniona została przesłanka z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji jaką jest niezdolność do wykonywania zatrudnienia. Organ nie wskazał jednak, dlaczego przyjął, że teściowie nie są zdolni do wykonywania zatrudnienia. Natomiast przez sam fakt bycia emerytem nie można przyjąć, że taka osoba nie jest zdolna do wykonywania zatrudnienia. Emeryci mogą bowiem podejmować zatrudnienie. Przyjmując zaś, że teściowie skarżącego pozostają z nim w gospodarstwie domowym i są niezdolni do wykonywania zatrudnienia organ powinien to w sposób wyczerpujący omówić i wykazać. W tym celu powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Jak bowiem stanowi w/w art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym małżonek, dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej niż do ukończenia 25 lat życia , rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia (...). . Na podstawie jedynie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, jak to wskazał organ, nie można bezspornie przyjąć, iż teściowie spełniają warunki z tego przepisu. Dlatego też organ przyjmując, że teściowie strony spełniają warunki z tego przepisu winien to uzasadnić i wykazać. Koniecznym w sprawie jest zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia jaką faktycznie powierzchnię mieszkalną zajmuje skarżący wraz z rodziną i czy teściowie spełniają przesłanki z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji, pozwalające ich uznać za członków rodziny strony, co z kolei w konsekwencji pozwoli określić czy spełnione zostały normy zaludnienia czy też nie. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy uwzględnią oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia .