II OSK 2858/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 283/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 lutego 2019 roku nr ... w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. na rzecz W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 283/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja organu odwoławczego z dnia 11 lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2018 r. o stwierdzeniu u strony postępowania choroby zawodowej tj. boreliozy, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych. W ocenie Sądu organy w sposób przekonujący z wysokim prawdopodobieństwem nie wykazały, że choroba uczestnika postępowania została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W sprawie już na etapie postępowania administracyjnego skarżąca spółka podnosiła okoliczności wymagające wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu. Sąd zauważył, że strona mogła być narażona na ukłucie kleszcza również w środowisku pozazawodowym. Jest bowiem członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej i w związku z tym uczestniczy w różnego rodzaju ćwiczeniach i akcjach pożarniczych. Organy nie wyjaśniły czy, a jeżeli tak to w jakim stopniu ta aktywność mogła wiązać się z przebywaniem w środowisku, w którym występuje narażenie na ukąszenie przez kleszcza. Poza tym dostrzec trzeba, że strona na co dzień przebywa w środowisku wiejskim, ponieważ mieszka na wsi. Z informacji przekazanych przez skarżącą wynika również, że posiada on psy, co prawdopodobnie wiąże się z koniecznością wyprowadzania je na obszar (trawy, krzaki), w którym bytują kleszcze. Podniesiono również, że strona pozyskuje drewno z lasu, a przebywanie w lesie w sposób oczywisty również stwarza ryzyko ukąszenia kleszcza. Sąd nie przesądził treści przyszłego rozstrzygnięcia organu i tym samym nie wskazał na to, iż strona została ukąszona przez kleszcza na skutek podejmowania tych aktywności i w związku z przebywaniem w miejscach związanych z pozazawodową aktywnością. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organy nie zweryfikowały tych okoliczności, a niewątpliwie mogą one mieć istotne znaczenie dla sprawy. Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy powinny precyzyjnie ustalić jakie dokładnie czynności wykonywała strona w pracy i czy te faktycznie wykonywane obowiązki mogły potencjalnie narazić ją na zetknięcie się z kleszczami. Kluczowe jest zatem dokładne wyjaśnienie wykonywanych obowiązków, a nie tylko ustalenie obowiązków pozostających w zakresie stanowiska pracy. Należy to uczynić w odniesieniu do szerszej perspektywy czasowej, obejmującej okres kiedy choroba mogła się ujawnić u uczestnika postępowania, z tej szerszej perspektywy czasowej powinna zostać oceniona również aktywność pozazawodowa skutkująca możliwością wystąpienia rumienia w grudniu. Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania był wielokrotnie kłuty przez kleszcze jednak nie wiadomo kiedy to miało miejsce, w jakim środowisku, ile razy uczestnik postępowania został ukłuty i czy zgłaszał o powyższym fakcie swojemu pracodawcy, a jeżeli nie to dlaczego. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tej kwestii jest tym bardziej istotne, gdyż skarżąca twierdzi, iż w grudniu 2017 r., czyli w czasie kiedy strona miała być ukłuta, nie wykonywała ona żadnych czynności związanych z koszeniem trawy czy też przycinaniem drzew. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie wszystkich przedstawionych, istotnych okoliczności i odniesienie się do zarzutów strony skarżącej. Dopiero zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na rzetelną ocenę tego, czy choroba uczestnika postępowania została z wysokim prawdopodobieństwem spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie przeprowadziły w sprawie wystarczającego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokonanie pełnej oceny orzeczenia lekarskiego przy zastosowaniu ogólnej prawdy obiektywnej, - art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezebranie wszechstronnego i wyczerpującego materiału dowodowego i niedokonanie jego całościowej oceny oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie zasady swobodnej oceny dowodów. Naruszenie przez WSA wskazanego powyżej przepisu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miało z kolei istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia decyzji W. Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 lutego 2019 r. i utrzymanej nią decyzji organu pierwszej instancji, b. naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) przez uznanie, że dane zawarte w orzeczeniu lekarskim nr ... o rozpoznaniu schorzenia znajdującego się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych w poz. 26 choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa pod postacią boreliozy oraz dane w formularzu oceny narażenia zawodowego p. T. O. są niewystarczające do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na tej podstawie WSA w Olsztynie uznał, że organy PIS naruszyły art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy została spełniona, czego konsekwencją było wydanie wyroku uchylającego obie decyzje organów PIS. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: a. art. 2351 kodeksu pracy przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w okolicznościach ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego p. T. O., nie można uznać choroby u niego stwierdzonej za chorobę zawodową, gdyż pomimo, iż jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, to w wyniku oceny warunków pracy nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. 3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzi, że została wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy można wyprowadzić, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie budzi zasadnicze wątpliwości, które wykluczają przyjęcie, że odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. 4. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga rozpoznania łącznie z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego: naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie choroby zawodowej wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: - po pierwsze, choroba została wymieniona w wykazie chorób zawodowych; po drugie, choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania. Ustalenie drugiej przesłanki, zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy, oparte jest na wyniku oceny warunków pracy, która daje podstawy do stwierdzenia bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Poza sporem jest, że w przedmiotowej sprawie spełniona jest przesłanka pierwsza: choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W zakresie spełnienia przesłanki drugiej to wymaga wskazania na jej konstrukcję prawną. Obowiązuje w tym zakresie wymóg stwierdzenia w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowego między pracą wykonywaną w narażeniu zawodowym, a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie zatem danej choroby za chorobę zawodową wymaga ustalenia wykonywania pracy w warunkach narażenia zawodowego powodującego jej powstanie. Wystarczające jest wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy i powodujący bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem chorobę zawodową. Tylko wykluczenie, że choroba nie pozostaje w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzoną chorobą. 5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Według § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Sąd obowiązany był dokonać pełnej oceny warunków narażenia zawodowego w oparciu o zawarty materiał dowodowy w aktach sprawy, w tym formularz oceny narażenia zawodowego pracownika. Nie można uznać za dokonanie takiej oceny wskazania, że źródłem choroby zawodowej mogły być warunki wykonywanych czynności w Ochotniczej Straży Pożarnej, czy też wynikać z czynności życia codziennego. Podstawą ustalenia stanu faktycznego jest stan hipotetyczny zapisany w art. 2351 Kodeksu pracy. Artykuł 2351 Kodeksu pracy nie wyklucza stwierdzenia choroby zawodowej, gdy oprócz narażenia zawodowego może wystąpić narażenie wynikające z warunków życia codziennego. Obalenie zatem związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzoną chorobą zawodową nie może nastąpić na podstawie ogólnikowych stwierdzeń, że to nie jest wykluczone, że również zdarzenia poza wykonywaniem pracy mogły być przyczyną powstania choroby, wykluczając jej związek z narażeniem zawodowym. Ogólnikowe odesłanie w uzasadnieniu wyroku nie pozwala na to, że zasadnie Sąd dokonał oceny, że wystąpienie narażenia zawodowego zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak pełnej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w tym pełnej danych formularza oceny narażenia zawodowego pracownika, a zwłaszcza, że do obowiązków należało utrzymanie czystości i porządku w obiektach i wokół obiektów oczyszczalni ścieków, w tym koszenie, przecinanie krzewów, nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie, że występowało narażenie pozazawodowe nie uchyla domniemania w określonym stanie faktycznym, wykonywania pracy w narażeniu zawodowym. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 7. Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. ----------------------- 6