II SA/Lu 214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] marca 2019 r. nr SKO.[...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. 100 (sto) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] A. K." – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – k.p.a.) oraz art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 - ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) i § 2 ust. 1 pkt 41 w zw. z §2 ust. 1 pkt 46 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy M. w uzasadnieniu powyżej opisanej decyzji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. obowiązującego na analizowanym obszarze. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. podnosząc, że organ administracji dokonał niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów ustawy i przepisów prawa miejscowego, bezzasadnie uznając, że planowane przedsięwzięcia nie może być zrealizowane z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem spółki m.p.z.p. dopuszcza planowane przedsięwzięcie na przedmiotowym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji uchylającej powyższe rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. wskazało, że wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla każdego przedsięwzięcia jest możliwe po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., jeżeli plan ten został uchwalony, o czym stanowi przepis art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z przywołanej regulacji bezspornie wynika, że tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), uzależniony jest poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, od podstawowego kryterium jakim jest zgodność z postanowieniami m.p.z.p., jeśli został uchwalony. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Komentarz, Wyd. Pressom, Wrocław 2009. str. 244; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 335/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 34/10). Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ administracji ma obowiązek wobec braku zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 396/17). W rozpoznawanej sprawie spółka wniosła o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] A. K.". Kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie to wskazuje przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) o wydajności nie mniejszej niż 100 ton dziennie, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji. Organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia zasadnicze znaczenie miało dokonanie wykładni postanowień obowiązującego aktu prawa miejscowego. Dla terenu, na którym wnioskodawca postępowania zamierza zrealizować przedsięwzięcie został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalony Uchwalą Rady Gminy M. z 23 grudnia 2002 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. Nr [...], poz. 787 z dnia 5 lutego 2003 r.). Przedsięwzięcie planowane jest w obszarze oznaczonym symbolem IT3, który oznacza tereny inżynierii sanitarnej, urządzeń utylizacji odpadów, które nie mogą powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych i zasięgu strefy uciążliwości. Dowód przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w m.p.z.p. stanowi także własny dokument organu z dnia 7 grudnia 2016 r. – wypis z m.p.z.p. (k. 199-200 akt sprawy). Od daty jego wydania nie nastąpiła żadna zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie. Organ odwoławczy wskazał, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny również organy orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Dopóki zatem m.p.z.p. przewiduje na danym terenie określoną zabudowę, to okoliczność ta – pod rygorem nieważności – musi zostać uwzględniona w decyzji środowiskowej. Moc wiążąca planu wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Plan wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, a także organy gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów w m.p.z.p. należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Szczegółowe unormowania obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, a podniesione przez spółkę argumenty należy uznać za w pełni zasadne ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której w nieuprawniony sposób zakwestionował ustalenia aktu prawa miejscowego, którego sam jest autorem. Na terenie Gminy M. na obszarach o analogicznym przeznaczeniu lokowane są przedsięwzięcia o tożsamym jak przedmiotowe przedsięwzięcie charakterze np. oczyszczalnia ścieków na obszarze oznaczonym symbolem IT2. Przyjęta w decyzji argumentacja świadczy więc nie tylko o nieznajomości przez organ obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska, ale również dotyczących kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego sprzeczność zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska z m.p.z.p. uzasadnia tym samym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Z kolei konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji jest uzasadniona wymogiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu przekraczającym zakres wyznaczony przez art. 136 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że dalej pozostają aktualne wytyczne wskazane przez Kolegium w decyzji z [...] listopada 2018 r., nr [...] [...], których organ pierwszej instancji nie wykonał. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. G.. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że inwestor planuje realizację inwestycji wybudowania spalarni odpadów niebezpiecznych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości A. K.. Zapis w tekście m.p.z.p. brzmi: Przedmiotem ustaleń planu są: 1. Ogólne zasady zagospodarowania terenów zawarte w rozdziale II § 5-15. 2. Zasady zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia zawarte w rozdziale III §16- 24. 3. Zasady zagospodarowania dla terenów o specyficznym charakterze zawarte w rozdziale IV § 25. 4. Prze pisy końcowe zawarte w rozdziale V. Zapisy dla działek [...] i [...] dotyczą między innymi zasad zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia zawarte w rozdziale III, § 16-24 i przedstawiają się w następujący sposób: § 23 Tereny urządzeń inżynierii sanitarnej. 3. IT3 - Tereny urządzeń utylizacji odpadów o ustaleniach: 1) obiekt nie może powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych, 2) obowiązuje dopuszczalny zasięg strefy uciążliwości zgodny z rysunkiem planu. Inwestor wskazał jedynie na § 23 ust. 3 m.p.z.p., który jest zapisem bardzo ogólnym, a który doprecyzowuje rysunek planu. Z jego treści inwestor wnioskuje, że na działkach tych możliwy jest każdy rodzaj utylizacji, w tym spalarnia odpadów niebezpiecznych. Jednak jak wynika treści rysunku, czyli legendy do planu, który musi być odczytywany łącznie z zapisem tekstowym m.p.z.p., teren oznaczony symbolem IT3 jest to teren wysypiska odpadów stałych. Jak wskazuje § 6 m.p.z.p. zapis tekstowy musi być odczytywany łącznie z rysunkiem do planu: - § 6 ust. 2. Dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej ustawie przeznaczeniem (funkcją) oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów - oznaczonych na rysunkach planu stanowiących załączniki do niniejszej uchwały odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających. ( zał. Nr [...]). - § 6 ust. 3. W poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu obiektów i sieci infrastruktury gazowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej, energetycznej i wodnej oraz obiektów gospodarki odpadami niezwiązanych z podłożem, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych. Zdaniem autora sprzeciwu obiekty służące do utylizacji na terenie gminy M. nie mogą być trwałe związane z podłożem, co w sposób oczywisty wyklucza możliwość wybudowania obiektu przemysłowego, jakim jest spalarnia odpadów niebezpiecznych. Już sam zapis § 23 tereny urządzeń inżynierii sanitarnej wskazuje, że urządzenia do utylizacji jakie mogą zostać zlokalizowane na ww. działkach mają służyć jedynie mieszkańcom gminy M. i poprawić jakość ich życia (mają to być urządzenia sanitarne, a nie zakład przemysłowy jakim jest spalarnia odpadów niebezpiecznych i wymagających zapisów jako urządzeń przemysłowych), co jednocześnie wyklucza funkcję spalarni, która miałaby służyć całemu województwu lubelskiemu. Przepis § 14 Zasady kształtowania systemów inżynierii sanitarnej w związku z § 23 tereny urządzeń inżynierii sanitarnej, ust. 7 ustala dwustopniowy system gospodarki odpadami obejmujący lokalne wiejskie punkty do przejściowego gromadzenia odpadów oraz centralne składowisko dla gromadzenia i utylizacji odpadów z całego obszaru gminy. Jak wynika z zapisu, jest to teren przeznaczony pod składowisko odpadów komunalnych gminy M., gdyż taki zapis precyzuje rysunek do m.p.z.p., który wskazuje, że jest to teren przeznaczony pod wysypisko odpadów stałych (zał. Nr [...]). Zapis w m.p.z.p. zawiera ograniczenia dla uciążliwych inwestycji ze względu na ekologiczny charakter gminy. Przepis § 9 wprowadza na terenie gminy zakaz lokalizacji obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszyć stan środowiska z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. W stosunku do obiektów, które mogą budzić wątpliwości co do skali wpływu na środowisko, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest przedłożenie stosownych ocen oddziaływania na środowisku. Projekt budowlany inwestycji musi uwzględniać rozwiązania zapewniające zanik oddziaływania poza granicami działki. Jak wynika z rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko spalarnia odpadów niebezpiecznych została zaliczona do obiektów mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a na terenie gminy obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszyć stan środowiska z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. Co prawda spalarnie zapobiegają zaśmiecaniu środowiska, to jednak spalanie odpadów medycznych i niebezpiecznych z całego województwa lubelskiego na terenach stricte ekologicznych nie będzie służyło tym terenom, a zapis ten miał na celu chronić środowisko i pozwala na lokalizację obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. Autor sprzeciwu przywołał art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Urządzenia do spalania odpadów niebezpiecznych nie mieszczą się w zakresie terminu infrastruktury technicznej. Spalarnia odpadów niebezpiecznych nie można zaliczyć zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami do infrastruktury technicznej. Dodatkowo zapisy Studium Gminy M. potwierdzają fakt, że na działkach nr [...] i [...] w A. K. nie została przewidziana funkcja przemysłowa, gdyż są to tereny o najwyższej klasie gleb i wskazane zostały do ograniczenia zabudową. Na ww. działkach nie ma nawet strefy wskazanej do funkcji osadniczej ze względu na ograniczenie zabudowy, a inwestor planuje zrealizować na tych działkach inwestycję przemysłową jedyną taką w województwie. Zgodnie z § 11 m.p.z.p. Ochrona środowiska, 2. Formy i zasady ochrony planistycznej b) w obszarze E. wprowadza się zakaz lokalizacji składowisk odpadów kopalnianych, przemysłowych i komunalnych, a także grzebowisk zwierząt i wylewisk nieczystości z wyjątkiem wyznaczonych w planie. Według rysunku do m.p.z.p. działki [...] i [...] znajdują się w strefie ochrony E. . Tymczasem inwestycja obejmować ma utylizację odpadów przemysłowych i ich magazynowanie na ww. działkach, co jest wprost sprzeczne z zapisami m.p.z.p. gminy M.. Ponadto zapisy m.p.z.p. wskazują wprost, które przepisy mają pierwszeństwo – § 8 ust. 2 warunki obowiązujące w strefach ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury zawarte w rozdziale II § 11 i 12 mają pierwszeństwo przed zasadami zagospodarowania terenu zawartymi w § 16-24 rozdziału III. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. skarżący uzupełnił złożony sprzeciw. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że moc wiążąca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wybiórczych przepisów, nie zaś całej jego treści, co prowadzi do nieuprawnionego przyznania kompetencji organom administracji publicznej gradacji zastosowania przepisów obowiązujących aktów prawa miejscowego; - rozdziału II § 5 - 15 w zw. z rozdziałem III § 16 - 24 w zw. z rozdziałem IV § 25 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w zw. § 20 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 2, 3 i 5 w zw. z § 145 - 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP) - poprzez ich niezastosowanie skutkujące wadliwym przyjęciem, że: a) prawidłowym pozostaje wybiórcze stosowanie ogólnych zapisów m.p.z.p. przy całkowitym pominięciu przepisów szczególnych w obrębie jednego aktu normatywnego; b) prawidłowa pozostaje wykładnia skutkująca wnioskiem, że przepis ogólny wyklucza przepis szczególny w obrębie jednego aktu normatywnego; c) jeden akt normatywny nie stanowi jednolitego i spójnego tworu legislacyjnego; 2/ przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu pisma autor sprzeciwu wskazał, że przedsięwzięcie planowane jest w obszarze oznaczonym symbolem IT3, który oznacza tereny inżynierii sanitarnej, urządzeń utylizacji odpadów, które nie mogą powodować zagrożeń dla stanu czystości wód podziemnych i zasięgu strefy uciążliwości (rozdział III - § 23). Przedmiotem ustaleń planu są: a) ogólne zasady zagospodarowania terenów (rozdział II - § 5-15), b) zasady zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia (rozdział III - § 16-24), c) zasady zagospodarowania dla terenów o specyficznym charakterze (rozdział IV - § 25), d) przepisy końcowe (rozdział V). Zdaniem autora sprzeciwu już sama treść zawarta w § 23 m.p.z.p. wskazuje, że urządzenia te mają służyć mieszkańcom gminy i poprawić jakość ich życia, co w konsekwencji wyklucza funkcję spalarni o zasięgu ogólnowojewódzkim. Innymi słowy, urządzenia te mają umożliwić realizację potrzeb higieny, zdrowia, czystości mieszkańców konkretnej gminy a nie prowadzenie działalności komercyjnej na szeroką skalę celem osiągnięcia zysku gospodarczego. Co więcej z § 14 pkt 7 m.p.z.p. wynika, że ustala się dwustopniowy system gospodarki odpadami obejmujący lokalne wiejskie punkty do przejściowego gromadzenia odpadów oraz centralne składowisko dla gromadzenia i utylizacji odpadów z całego obszaru gminy. Założenie to znajduje także odzwierciedlenie w części graficznej m.p.z.p., gdzie teren inwestycji oznaczony jest jako wysypisko odpadów stałych. Z kolei w § 6 ust. 2 m.p.z.p. wskazano, że dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej ustawie przeznaczeniem (funkcją) oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonych na rysunkach planu odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających. Natomiast w ust. 3 przewidziano, że dopuszcza się lokalizację w sposób niekolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nie przedstawionych na rysunkach planu obiektów gospodarki odpadami niezwiązanych z podłożem, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Autor sprzeciwu wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w § 20 ust. 1 ZTP w przepisach merytorycznych można wydzielić przepisy ogólne i przepisy szczegółowe. Zasadę stanowi budowanie aktu normatywnego "od ogółu do szczegółu" (§ 23 i § 5 ZTP), co znajduje swoje odzwierciedlenie w jednej z dyrektyw wykładni, zgodnie z którą przepis należy interpretować z uwzględnieniem jego miejsca w systematyce aktu normatywnego, w którym jest zawarty. Zgodnie z § 23 ust. 2 ZTP jeżeli określone elementy powtarzają się w kilku przepisach należy je "wyciągnąć przed nawias", to znaczy wydzielić jeden wspólny przepis i zamieścić w przepisach bardziej ogólnych. Elementy bardziej ogólne, wspólne dla kilku przepisów, zostaną wówczas zamieszczone wcześniej, a elementy uszczegóławiające - później. Jeżeli z jakiegoś ważnego powodu odstąpiono od powyższej zasady (wyjątek, uściślenie) należy do nich odesłać za pomocą takich zwrotów jak "chyba, że poniższe przepisy stanowią inaczej"; Z punktu widzenia tworzenia miejscowych planów szczególnie ważne są tu zapisy § 145 do 149. Zgodnie z § 145 ust. 1 w przypadku gdy norma ma znajdować zastosowanie we wszystkich określanych przez przepis prawny okolicznościach, w przepisie tym nie określa się okoliczności jej zastosowania. Oznacza to, że nie powinno się określać w przepisie sytuacji, w których przepis ten ma zastosowanie, jeżeli celem jest by przepis obowiązywał w każdych okolicznościach. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, gdy norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych konkretnych okolicznościach, to muszą być one jednoznacznie i wyczerpująco wskazane w konkretnym przepisie prawnym. Ponadto autor sprzeciwu stwierdził, że jeżeli na terenach przeznaczonych w m.p.z.p. na realizacje potrzeb gminy powstanie obiekt w celach komercyjnych, a organ drugiej instancji taką sytuację dopuszcza to wykładania prowadząca do takiego wniosku pozostaje sprzeczna z ratio wprowadzania samego m.p.z.p. i ideą oraz celowością gospodarki przestrzennej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw uznał, że objęta sprzeciwem decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę, że pierwszym jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie li tylko dokonanie oceny decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest co do zasady ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z powołanym wyżej art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia ale tylko, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] A. K." z powodu niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. Organ drugiej instancji badając złożone odwołanie wskazał, że "(...) organ pierwszej instancji w nieuprawniony sposób zakwestionował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe sfomułowanie jest niezrozumiałe i nie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji ponieważ w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej organ bada zgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego m.z.p.z. i jego rolą nie było kwestionowanie przepisów m.p.z.p. Przepisy m.p.z.p. mogą być – używając terminologii organu odwoławczego – zakwestionowane jedynie przez sąd administracyjny ewentualnie w stosownym czasie przez organ nadzoru. Sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji "(...) sprzeczność zajętego przez organ stanowiska z m.p.z.p. uzasadnia tym samym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego" dowodzi prawdopodobnie tego, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wadliwa (w ocenie organu odwoławczego) interpretacja zapisów m.p.z.p. Zdaniem sądu organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy. Gdyby bowiem uznał, że zapisy m.p.z.p. dopuszczają możliwość realizacji planowanej inwestycji winien w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać jednoznacznie te zapisy. W konsekwencji rzeczywiście organ odwoławczy nie mógłby przeprowadzić postępowania wyjaśniającego i ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie ponieważ byłoby to postępowanie przekraczające zakres wyznaczony przez art. 136 k.p.a. bowiem postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej jest postępowaniem, w którym – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy – pierwszym etapem jest badanie zgodności z zapisami m.p.z.p. zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dokonana interpretacji zapisów obowiązującego na terenie planowanej inwestycji m.p.z.p. nie tyko w zakresie obszaru oznaczonego symbolem IT3 (§ 23 ust. 3 m.p.z.p.), ale również w kontekście zapisów § 7 oraz § 9 m.p.z.p. Istotne jest również odniesienie § 23 ust. 3 m.p.z.p. do informacji ogólnych o planowanej inwestycji i projektowanego zagospodarowania terenu (str. 25 Raportu o odziaływaniu na środowisko). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § p.p.s.a.