III FSK 1302/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 947/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 18 czerwca 2018 r., nr 2401-IEE1.711.516.2018.7/LF/101746 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 974/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 18 czerwca 2018 r. nr 2401-IEE1.711.516.2018.7/LF/101746 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd zauważył, że przedmiotem sporu pozostaje wysokość kosztów, którymi został obciążony wierzyciel. Wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu naruszono przepisy art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") albowiem przepisy te stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (OTK-A 2016/51; Lex nr 2067764). Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organ nadzoru powinien uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Tego jednak nie uczynił. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nieprawidłowo nie uwzględniły wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i to w stanowi naruszenie art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. Sąd wytknął, że organ nie odniósł się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych w kwocie 224.675,60 zł względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, ale pominął te argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów. Organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rolą organu będzie w pierwszej kolejności odpowiedź na pytanie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a., in concreto przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie na gruncie tej sprawy należy je miarkować. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia winny znaleźć się rozważania czy koszty egzekucyjne określone w tak znacznej wysokości - 224.675,60 zł za podjęcie nieskomplikowanych czynności, pozostają w tejże "racjonalnej zależności". Będzie to wymagało odniesienia kwoty 224.675,60 zł do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego oraz uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia 22 kwietnia 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. zwaną dalej "p.p.s.a.") naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a." poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, za prawidłowe możliwości ustalenia przez organ górnych limitów opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., i pominięcie w tym zakresie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie, w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie, w myśl art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie O zł, względnie w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości, 3) zasądzenie od organu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, t.j.), dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do zarządzenia Przewodniczącego III Wydziału Izby Finansowej Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Poinformowano strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego oraz pouczono o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Przy czym, mając na względzie treść skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że istotne znaczenie ma ocena zarzutów opartych o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że możliwym jest ustalanie przez organ górnych limitów opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., i pominięcie w tym zakresie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym. Podkreślenia wymaga, że skarżący przyznał rację Sądowi w stwierdzeniu, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne ustalone na kwotę 224.675,60 zł za podjęcie kilku nieskomplikowanych czynności, pozostają w racjonalnej zależności pomiędzy ich wysokością a czynnościami organów, za które zostały naliczone. Zatem stanowisko Sądu, które doprowadziło go do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było bezsporne. Z kolei możliwość ustalenia przez organ górnych limitów opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. znalazła swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i dla przykładu wskazać można na wyroki z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19, z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17, z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19, z 4 marca 2021 r., z 1 grudnia 2021 r. III FSK 129/21, z 24 marca 2021 r., III FSK 2573/21, gdzie stwierdzono, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej. Uznano, iż stosując uprawnioną i uzasadnioną w tym przypadku zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie zawarte w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał konieczność miarkowania kosztów i to jest obecnie bezsporne, natomiast skarżący nie zgadza się z przyjęciem górnych limitów, jednak nie wykazuje, jaki by mogło mieć to wpływ na ostatecznie wyliczoną kwotę kosztów egzekucyjnych. Nie przedstawia również, jak według niego należałoby prawidłowo odczytać art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jak należałoby interpretować naruszone przepisy w ich warstwie materialnej. Obecnie Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał oczekiwanie skarżącego, by wysokość kwoty określonej w zaskarżonym postanowieniu uzależniać od tego, że obciążony nią wierzyciel jest jednostką samorządu terytorialnego. Skarżący nie podaje w tym względzie żadnej podstawy prawnej mogącej uzasadniać takie stanowisko. Wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 128 ustawy o finansach publicznych, art. 49 ustawy od dochodach jednostek samorządu terytorialnego czy art. 8 ustawy o samorządzie (pkt 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w żaden sposób nie zostały dookreślone. Skarżący nie wyjaśnia, jak ich treść mogłaby stać się istotna dla sprawy rozstrzyganej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ogólne nawiązanie do tego, że jednostki winny otrzymywać dotacje pokrywające całość kosztów, jaka wiąże się z realizacją zadań przez jednostki, nie wyjaśnia nawet oczekiwań skarżącego, co do rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przez zaskarżone postanowienie. Tak argumentowane stanowisko wymyka się kontroli NSA i zarzut ten podlegał kontroli instancyjnej wyłącznie w zakresie wynikającym z jego prawidłowego sformułowania. Obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z tymże obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej intencji strony, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu (art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.). Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Występowanie "uzasadnionych okoliczności sprawy" jest przesłanką ocenną, a niezakwestionowana konieczność ustalenia stanu faktycznego oznacza, że art. 145a § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady kasatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne. Natomiast powszechną jest konieczność zwiększania efektywności i sprawności postępowania. Okolicznościami, które uzasadniają wskazanie przez Sąd sposobu załatwienia sprawy są niesporne okoliczności faktyczne danej sprawy i niesporny stan prawny (por.: R. Hauser. M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 602). W ocenie skarżącego, zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy za jakie należy przyjąć konieczność zwiększenia efektywności i sprawności postępowania. Taka treść płynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jednak konieczność zwiększenia efektywności i sprawności postępowania to generalny postulat przyświecający przepisom prawa procesowego. Sformułowanie: "uzasadnione okoliczności sprawy", jakie znalazło się w art. 145a § 1 p.p.s.a., aktualizuje obowiązek Sądu w przypadkach determinowanych przez konkretne okoliczności występujące w danej sprawie i na tyle wyjątkowe, by uznać je za mogące przełamać zasadę kasatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne. Takich okoliczności skarżący nie podaje. Nieuzasadnione są w tym wypadku obawy skarżącego, że bez zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. organ nie wypełni nakazów płynących z wyroku WSA. Skarżący pomija art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonywana przez sąd ocena prawna ma na celu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania, co do dalszego postępowania zakreślają obszar działań organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Tak więc, organ czy sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę nie powinien pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniej wydanym wyroku w tej samej sprawie. Dlatego też, mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Brak podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Mirella Łent Stanisław Bogucki Jacek Brolik