III FSK 129/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Protokolant Arin Al Azab, , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 275/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę w całości, 3) zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 275/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. (dalej: "Wójt Gminy") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: "Dyrektor") z 20 grudnia 2017 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sprawie sporna była wysokość kosztów egzekucyjnych nałożonych na Wójta Gminy, a to wobec uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. WSA uznał, że określając zakres, w jakim konieczne jest miarkowanie tych kosztów, organ nie może poprzestać na ogólnych stwierdzeniu, że koszty zostały określone prawidłowo z uwzględnieniem stuprocentowej skuteczności egzekucji i potwierdzonej przez TK dopuszczalności stosowania stawek procentowych. Analizowane w rozpatrywanej w sprawie koszty egzekucyjne w łącznej kwocie prawie 70 tys. zł pobrano w związku z zajęciem jednego rachunku bankowego oraz pobraniem gotówki u zobowiązanej. WSA podkreślił, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. WSA wskazał także, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie stawek procentowych przystają do wzorców konstytucyjnych, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku Dyrektor wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy − tj. oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przez błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, zwanej dalej "u.p.e.a."), w związku z art. 190 § 1 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że Dyrektor nie dokonał zgodnej z Konstytucją RP wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z dnia 20 grudnia 2017 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 § 1 Konstytucji RP), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."); 2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez WSA przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek: a/ przyjęcia, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją RP wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z dnia 20 grudnia 2017 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 § 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), b/ błędnego utożsamiania opłat z wydatkami organu, podczas gdy - zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. - opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a tej ustawy, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne; nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby opłaty, którymi w niniejszej sprawie obciążono wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom oraz kosztom poniesionym przez organ (również ww. wyrok TK nie nakazuje, aby opłaty, którymi obciąża się zobowiązanego lub wierzyciela ściśle odpowiadały wydatkom poniesionym przez organ egzekucyjny). Zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z treścią art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w tym o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje zarzuty skargi kasacyjnej. Jednocześnie stwierdza, że podziela wywody oraz argumentację na ich poparcie, zawartą w uzasadnieniach analogicznych wyrokach wydanych w dniach: 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21 oraz 11 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1449/21, w dalszej części niniejszego uzasadnienia przywołując in extenso. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, postawionych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, należy przypomnieć, że w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") uznał, że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). TK ponadto stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak – jak zauważył TK - brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn TK uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji (zob. punkt 4.3 uzasadnienia prawnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska na temat skutków przywołanego wyroku TK dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją RP jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją RP wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (zob. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z 18 września 2019 r., II FSK 3238/17). Jednak w większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na koniczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17), a także orzeczenia wskazujące, że skoro TK zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17). Skład orzekający w tej sprawie podziela jednak pogląd, że w przywołanym wyroku TK zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku TK nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19). Co jednak najważniejsze, w omawianym wyroku TK nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją RP art. 64 § 3 u.p.e.a. Przepis ten w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, stanowił, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Zatem wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, organ egzekucyjny miał podstawę do tego, aby wyliczyć należne opłaty egzekucyjne (określając ich maksymalną wysokość w związku z cyt. wyrokiem TK w drodze analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Nie ma żadnych podstaw, aby skutki omawianego wyroku TK rozciągać na art. 64 § 3 u.p.e.a. Słusznie przy tym autor skargi kasacyjnej zauważył, że na etapie wystawienia tytułu wykonawczego to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, decyduje, czy należność pieniężna ma zostać objęta jednym, czy też wieloma tytułami wykonawczymi. W tej sprawie wierzyciel wystawił cztery oddzielne tytuły wykonawcze obejmujące jedną należność. W konsekwencji znajdował tu zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a., którego brzemiennie nie budzi wątpliwości i co do którego istnieje domniemanie konstytucyjności. W świetle tego przepisu, w powiązaniu z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel powinien liczyć się z konsekwencjami uruchomienia postępowania egzekucyjnego w oparciu o kilka wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. W konsekwencji nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie nakazał organom dodatkowe rozważanie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie kilku tytułów wykonawczych pozostają w "racjonalnej zależności" z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy art. 64 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z pkt 6 oraz § 3 i § 6 u.p.e.a., w kontekście omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Wobec braku interwencji ustawodawcy, dotyczącej ustanowienia stawek maksymalnych za dokonanie czynności egzekucyjnych polegających na pobraniu pieniędzy na miejscu u zobowiązanego oraz zajęciu innych wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), a także ustanowienia maksymalnej stawki opłat manipulacyjnych (art. 64 § 6 u.p.e.a.), organy określiły te stawki proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji zaakceptował taką metodę ustalania stawek maksymalnych. Następnie, zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., wyliczone stawki maksymalne zostały odniesione do czynności podjętych na podstawie każdego z wystawionych tytułów wykonawczych. Takiemu zastosowaniu art. 64 § 3 u.p.e.a., wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, nie stoi na przeszkodzie wspomniany wyrok TK. Z tych przyczyn zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora, dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj. art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Również w pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, z analogiczną argumentacją, zasługują za aprobatę. Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., po przeprowadzeniu rozprawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sławomir Presnarowicz Bogusław Dauter Wojciech Stachurski