II OSK 1841/17

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2683/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2683/16 oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - 7-dniowy termin na ewentualne złożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej i przyjęcie, że nie jest on terminem, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co powoduje brak podstaw do jego odliczenia od terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 51 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji, gdy termin ten stanowi przewidziany w przepisach prawa termin do dokonania określonych czynności, względnie okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a zatem nie podlega uwzględnieniu przy obliczaniu dopuszczalnego czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.; - cały okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] października 2012 r., w którym to organ oczekiwał na stanowisko strony w zakresie zmiany przebiegu planowanego przedsięwzięcia, b) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że za terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie mogą być uznane terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w piśmie z dnia [...] października 2012 r., co skutkuje ich wliczeniem do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., podczas, gdy terminy te stanowią terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, objęte dyspozycją przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym nie podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu 65-dniowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c u.p.z.p.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 oraz art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] w [...] – w całości uchylone; b) art. 151 P.p.s.a polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczące braku możliwości wyłączenia z dopuszczalnego, 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 7-dniowego terminu niezbędnego do uostatecznienia się postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowienie to było dla strony niekorzystne, dlatego było wysoce prawdopodobne, że zostanie wniesione zażalenie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, o ile przy postanowieniach uzgadniających, pozytywnych dla strony można przyjąć, że strona raczej nie wniesie zażalenia i że organ może przystąpić do dalszego procedowania nie czekając, aż to postanowienie stanie się ostateczne, to w przypadku postanowień negatywnych do okresu podlegającego wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ten okres 7 dni powinien być wyłączony. W przypadku odmowy uzgodnienia mamy bowiem do czynienia z odmienna od standardowej sytuacją. Stąd okres ten powinien być, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyłączony z terminu na wydanie decyzji. W jego ocenie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie w jakim uznał, że okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. nie podlega w całości wyłączeniu z terminu w jakim sprawa powinna być załatwiona, jest niezasadne. Orzekające w sprawie organy nie zakwestionowały faktu złożenia przez inwestora, w dniu [...] sierpnia 2012 r., pisma informującego o zamiarze zmiany przebiegu trasy inwestycji. Nawet jeżeli uznać, że organ oczekiwał zbyt długo na stanowisko inwestora, i że powinien wcześniej podjąć działania, to organy orzekające powinny przyjąć, w ich ocenie, uzasadniony czas oczekiwania organu na stanowisko inwestora i ten termin odliczyć od terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie podzielił w tym zakresie stanowisko organów orzekających, podczas gdy powinien takie ustalenia zakwestionować. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęcie realnego, uzasadnionego terminu oczekiwania przez organ na stanowisko strony jest możliwe i nie można przyjąć, że cały okres od dnia [...] sierpnia do dnia [...] października 2012 r. nie podlega wyłączeniu z terminu załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wniesiona skarga kasacyjna zasadniczo zmierzała do wykazania, że sześćdziesięciopięciodniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej nie został przekroczony, biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia, że termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności to również siedmiodniowy termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że oczekiwanie na upływ tego terminu stanowi warunek konieczny dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję lokalizacyjną, który nie może procedować w oparciu o postanowienie pozbawione przymiotu wykonalności, zwłaszcza w sytuacji, gdy zawiera ono stanowisko negatywne dla strony. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z dyspozycji art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie administracyjne, zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia, trwało 152 dni. Zostało ono zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., a zakończone w dniu [...] października 2012 r. Organy orzekające w sprawie nałożenia na Wójta kary za wydanie negatywnej decyzji lokalizacyjnej z przekroczeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. oraz Sąd Wojewódzki uznały, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od dnia [...] lipca 2012 r. (data nadania pism do organów uzgadniających) do dnia [...] lipca 2012 r. (dzień doręczenia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej). Łącznie był to okres 17 dni. Skarżący zaś stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej powinny również podlegać okresy, w których Wójt oczekiwał na uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia z [...] lipca 2012 r. oraz na wyniki ustaleń prowadzonych pomiędzy inwestorem a organem uzgadniającym w sprawie trasy przebiegu inwestycji oraz doręczenie stronom postępowania zawiadomień o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego i upływu terminu na ewentualne skorzystanie z tego prawa przez strony postępowania. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego w kwestii odliczenia, od terminu załatwienia sprawy, czasu przeznaczonego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu współdziałającego w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do terminu załatwienia sprawy nie jest wliczany czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje bowiem z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (zob. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999 r., nr 1, poz. 7), jednak oznacza to jedynie, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę, ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. W związku z tym, w przypadku, gdy wniosek taki nie został złożony, organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie, jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1182/17, LEX nr 2458510). Mając to na uwadze zauważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] uzgodnił projekt decyzji. Postanowienie zostało doręczone Wójtowi Gminy w dniu [...] lipca 2012 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji (postanowienie doręczono w dniu [...] lipca 2012 r.). Inwestor nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okres powyższych uzgodnień wyniósł 13 dni, czyli dnia następującego po dniu nadania w placówce pocztowej operatora publicznego pism z dnia [...] lipca 2012 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do [...] lipca 2012 r., czyli w dniu, w którym do strony skarżącej doręczono postanowienie z [...] lipca 2012 r. Sąd Wojewódzki zatem trafnie przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p., która polegałaby na przyjęciu, że termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności to również siedmiodniowy termin na ewentualne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że oczekiwanie na upływ tego terminu nie stanowi warunku koniecznego dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że wydłużenie czasu trwania postępowania spowodowane było działaniem strony. Inwestor, w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., poinformował Wójta Gminy o prowadzeniu rozmów z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zmiany trasy projektowanego gazociągu i deklarował zamiar zmiany wniosku po ustaleniu nowej trasy. Zdaniem skarżącego odłożenie w czasie wydanie decyzji nastąpiło wyłącznie na skutek ww. pisma inwestora i trwało do czasu ponownego powiadomienia organu o nie uzyskaniu akceptacji dla nowej trasy przebiegu gazociągu (pismo z dnia [...] października 2012 r. ). Całość okresu opóźnienia powinno zatem zostać zakwalifikowane, jako powstałe z winy inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skargi kasacyjnej, że od ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji należy odliczyć okresy, w których Wójt Gminy zarówno oczekiwał na: uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia z [...] lipca 2012 r., jak i wyniki ustaleń prowadzonych pomiędzy inwestorem a organem uzgadniającym w sprawie trasy przebiegu inwestycji oraz doręczenie stronom postępowania zawiadomień o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego (zawiadomienie z art. 10 k.p.a.) i upływu terminu na ewentualne skorzystanie z tego prawa przez strony postępowania. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1366/17 (LEX nr 2461330), że nie można uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. A zatem także i zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie został uznany za trafny. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do legalności rozstrzygnięcia organu administracji. A zatem zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p., jak i zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń organów administracji, co trafnie zaaprobował Sąd Wojewódzki, że decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Trzeba przy tym zaznaczyć, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Natomiast wskazany przez skarżącego, jako naruszony, przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną