II OSK 2661/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 90/19 w sprawie ze skargi N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz N. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 90/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. B., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. B., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej, i że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy. W pozostałym zakresie sąd wojewódzki oddalił skargę i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo zaistnienia przesłanki niedopuszczalności procedowania z uwagi na tożsamość sprawy wcześniej wszczętej i rozpatrywanej pod sygn. akt III SAB/Wr 89/19, 2. art. 57 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zarządzenie rozdzielenia złożonej przez skarżącą skargi, zarejestrowanie pod odrębnymi sygnaturami i rozpoznanie jako odrębnych spraw skargi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 89/19) oraz skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (sygn. akt III SAB/Wr 90/18), podczas gdy złożona skarga dotyczy jednego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie o sygn. [...], a z treści skargi, zdaniem organu, wynika, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...], pomimo że pismo inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne zatytułowała: "skarga na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy"; ponadto nawet sformułowanie w jednym piśmie zarzutów zarówno co do bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy sądowoadministracyjne, gdy w prowadzonym postępowaniu kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., "k.p.a."), przez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo że skarżąca nie spełniła wymogu wcześniejszego wyczerpania przysługujących w toku postępowania środków zaskarżenia, albowiem nie złożyła przewidzianego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania; z treści ponaglenia wynika bowiem, że skarżąca złożyła jedynie ponaglenie na bezczynność organu, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., a więc w rzeczywistości ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a wniesioną w jego konsekwencji skargę na bezczynność, Sąd uczynił przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego; 4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieumorzenie postępowania w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, albowiem Sąd przyznał już skarżącej sumę pieniężną w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt III SAB/Wr 89/19 w związku z naruszeniem tych samych praw skarżącej, związanych z powstaniem tożsamych dolegliwości, będących wynikiem tego samego zachowania organu, w tym samym postępowaniu administracyjnym; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia polegającą na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, w zakresie: - pominięcia w rozważaniach i niewyjaśnienia relacji między instytucją bezczynności a instytucją przewlekłości postępowania, biorąc pod uwagę identyczną treść skargi w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i w sprawie bezczynności, prowadzonej pod sygn. akt III SAB/Wr 89/19, mimo wyraźnego rozróżnienia przez Sąd tych instytucji prawnych i uznania konieczności rozpatrzenia dwóch odrębnych spraw z uwagi na odmienny przedmiot zaskarżenia, a w konsekwencji odnoszących się do różnych (odrębnych) przesłanek i stanów faktycznych przewlekłości postępowania i bezczynności. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonując kontroli jednej sprawy administracyjnej, prowadzonej przez Wojewodę [...] pod sygn. [...], a więc uwzględniając ten sam stan faktyczny i prawny, wydał dwa wyroki w tożsamej sprawie. W konsekwencji, uchybienia te doprowadziły do bezpodstawnego (dwukrotnego) zastosowania wobec Wojewody [...] środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, a w konsekwencji również bezpodstawnego (dwukrotnego) przyznania sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za naruszenie tych samych praw skarżącej, związanych z powstaniem tożsamych dolegliwości, będących wynikiem tego samego zachowania organu w tym samym postępowaniu administracyjnym, a ponadto nieuzasadnionego obciążenia Wojewody [...] kosztami dwóch postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie, która powinna być rozpatrywana w jednym postępowaniu. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ sąd pierwszej instancji nie może prowadzić odrębnej sprawy, jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, z treści skargi wynika, że skarżąca wniosła raczej skargę na bezczynność Wojewody [...], mimo że pismo inicjujące postępowanie sądowoadministracyjne zatytułowała: "skarga na przewlekłość i bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy". Wobec tego zakres podmiotowy i przedmiotowy niniejszej sprawy jest tożsamy ze sprawą rozpatrywaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt III SAB/Wr 89/19. W tych okolicznościach prowadzenie przez sąd pierwszej instancji postępowania sądowego zarejestrowanego pod odrębną sygnaturą, a dotyczącego sprawy tożsamej będącej w toku, skutkuje jego niedopuszczalnością. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, gdyby nawet przyjąć, że skarżąca, wnosząc skargę do sądu pierwszej instancji, zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, to tak sformułowany przedmiot zaskarżenia nie uzasadniał w niniejszej sprawie rozdzielenia skarg, zarejestrowania pod odrębnymi sygnaturami i rozpoznawania jako odrębnych spraw na bezczynność oraz na przewlekłość. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie stwierdził, że wniesienie w jednym piśmie zarzutów co do bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pismem z [...] sierpnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, N. B., wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym w sprawie miało dojść do naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a więc, że niedopuszczalne było rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, skoro w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 89/19, skarżąca zaskarżyła bezczynność tego organu, w tym zakresie. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na różnice występujące pomiędzy stanem bezczynności a przewlekłości działania organu. Bezczynność organu określa się jako niewydanie w terminie rozstrzygnięcia, aktu czy niepodjęcie czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez przewlekłość postępowania rozumie się sytuację, w której organ prowadzi je nieefektywnie, często wykonując czynności pozorne. Przewidziana w przepisach p.p.s.a. możliwość zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłości w działaniu organu oznacza, że stanowią one przedmioty odrębnego zaskarżenia, a sąd, rozpatrując skargę na bezczynność albo przewlekłość, nie może oceniać sprawy jednocześnie w kontekście bezczynności i przewlekłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 759/18, LEX nr 2 558 168, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2565/13, LEX nr 1 499 821). Wobec powyższego, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 57 § 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Treść skargi, wniesionej do sądu wojewódzkiego, nie budzi bowiem wątpliwości – skarżąca wprost wskazała, że jej skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Sąd, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., rozdzielił skargę na dwie sprawy – jedną, dotyczącą bezczynności Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz drugą, dotyczącą przewlekłości tego organu, w tym samym zakresie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. W związku z tym, do naruszenia ww. przepisu w niniejszej sprawie nie doszło, skoro sąd rozpoznał obie skargi oddzielnie. Podobnie, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że z art. 37 § 1 wynika prawo strony do wniesienia ponaglenia w razie stwierdzenia przez nią, że w sprawie doszło do bezczynności (pkt 1) lub przewlekłości postępowania (pkt 2). Wniesienie ponaglenia jest natomiast warunkiem dla skutecznego wniesienia skargi – zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, LEX nr 2 748 416, czy też wyrok z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19, LEX nr 2 777 904). W aktach sądowych sprawy o sygn. akt III SAB/Wr 90/19 znajduje się, dołączone do skargi, pismo skarżącej z [...] maja 2018 r. zatytułowane "zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Urząd Wojewódzki Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców", wraz z kserokopią potwierdzenia nadania tego pisma do organu. Pismo to, mimo ww. tytułu, słusznie zostało zakwalifikowane jako spełniające wymogi art. 37 k.p.a., dotyczące ponaglenia, a więc prawidłowo sąd wojewódzki rozpoznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – spełniony został wymóg formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. W odniesieniu do naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieumorzenie postępowania w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18, LEX nr 2 727 042). Orzeczenie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, LEX nr 2 491 606). W niniejszej sprawie, sąd wojewódzki oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny, uznając, że choć dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ wielokrotnie się powoływał), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast sąd wojewódzki uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (w niższej niż żądana wysokości), podkreślając m.in., że zrekompensuje ona skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie, wobec dyspozycyjności przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., należało więc uznać za prawidłowe. Ponadto nie był także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 149 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.