II OSK 3847/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 43/19 w sprawie ze sprzeciwu A. G. i M. G. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 43/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw A. G. i M. G. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2018 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (nr 2) na terenie "[...]" przy ul. [...] na działce nr [...]w obrębie J. gmina P.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. G. i M. G. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 151a § 1 i § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie sprzeciwu strony od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej i ustalenie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie, podczas gdy organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w sposób wadliwy, a to jest w zakresie uzasadnienia podjęcia takiej decyzji, w szczególności nie wskazując precyzyjnie jakie przepisy zostały przez organ I instancji naruszone oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy, co finalnie doprowadzi do wydania kolejnej wadliwej decyzji przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie zawęził oceny tylko do kwestii prawidłowości samego rozstrzygnięcia (sentencji), ale zweryfikował przedstawione w uzasadnieniu decyzji przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że przesłankami podjęcia decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest: - po pierwsze, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; - po drugie, wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie trafnie przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ powiatowy w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji nie sprecyzował w sposób wystarczający obiektu, będącego przedmiotem nakazanej rozbiórki. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowe uwagi co do braków postępowania wyjaśniającego w zakresie identyfikacji przedmiotowego domku letniskowego (typu holenderskiego), z trafną konkluzją, że organ powiatowy nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale też dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niewypełnieniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że stwierdzone uchybienia w zakresie postępowania dowodowego były na tyle istotne, iż nie mogły być usunięte w trybie uzupełniającym przez organ odwoławczy, a tym samym niedopuszczalne było rozstrzyganie merytoryczne sprawy przez ten organ. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo na dodatkową przesłankę warunkującą wydanie decyzji kasatoryjnej, związaną z nierozpoznaniem wniosku o zawieszenie postępowania we właściwej formie (art. 123 § k.p.a.). Podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji określił w sposób precyzyjny w jaki sposób organ pierwszej instancji ma usunąć dostrzeżone uchybienia proceduralne. Dlatego całkowicie niezasadnie podniesiono zarzut kasacyjny wskazujący na brak właściwych wskazówek organu odwoławczego co do dalszego postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał wyczerpująco jak powinien być uzupełniony materiał dowodowy celem dokonania istotnych ustaleń identyfikujących obiekt objęty postępowaniem oraz jakie elementy treściowe powinna zawierać decyzja rozstrzygająca o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto organ odwoławczy przedstawił wymogi proceduralne, które powinny być zachowane przy rozpatrywaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie podał jakie konkretne przepisy postępowania naruszył organ powiatowy, to - jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki - z opisu stwierdzonych uchybień można jednoznacznie odczytać, że przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego było naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 123 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że powyższe uchybienie organu odwoławczego nie ograniczało stronom możliwości ochrony interesu prawnego, gdyż sprzeciw nie jest tak sformalizowany jak skarga kasacyjna, a zatem strona nie ma obowiązku wskazywania zarzutów poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa. W konsekwencji w złożonym sprzeciwie strona miało możliwość odniesienia się do ustaleń organu odwoławczego i wniosków w zakresie okoliczności warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z treści sprzeciwu wynika, że nie zakwestionowano oceny organu odwoławczego w zakresie okoliczności, które zadecydowały o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Sformułowano natomiast zarzuty, co do braku wytycznych dotyczących wniosku o zawieszenie postępowania. Odnosząc się do tej kwestii Sąd Wojewódzki prawidłowo wyjaśnił, że skoro wniosek o zawieszenie postępowania nie został formalnie rozpoznany to organ odwoławczy nie mógł dokonać kontroli w tym przedmiocie. Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji powodował brak substratu zaskarżenia. W rezultacie zasadnie stwierdzono, że wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie było przedwczesne. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu decyzji wskazówki adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące kwalifikacji robót budowlanych jako samowoli budowlanej oraz zastosowanego trybu postępowania (art. 48 Prawa budowlanego) nie podlegało weryfikacji przez Sąd Wojewódzki z uwagi na ograniczenia ustanowione w art. 64e p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wyjaśnił przy tym, że kwestie związane z legalizacją obiektu budowlanego będą oceniane przez organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej. Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne co do naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.