II OSK 3036/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 256/19 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 256/19 oddalił skargę Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie 151 p.p.s.a oraz: art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez WSA w Kielcach, że jednokrotna odmowa wskazania innego kandydata do składu komisji rewizyjnej prowadziła do sytuacji, że Rada nie była w stanie powołać komisji w składzie zgodnym z ustawą, co skutkowało oddaleniem skargi; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego (które podobnie jak uchybienie procedurze wpłynęło na wynik sprawy), tzn. naruszenie art. 18a ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała o powołaniu komisji rewizyjnej, której skład nie odpowiada wymaganiom art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest sprzeczna z prawem, a tym samym niestwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie powołania komisji rewizyjnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że komisja rewizyjna jest powoływana obowiązkowo przez radę gminy, a jej skład musi być tak ukształtowany, aby każdy z klubów miał w niej swojego przedstawiciela. Ratio legis art. 18a ust. 2 u.s.g. jest zagwarantowanie przedstawicielowi każdego klubu radnych miejsca w komisji pełniącej funkcje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego gminy. Powołując komisję rewizyjną rada gminy nie może zatem pomijać przedstawicieli żadnego z klubów. Należy mieć jednak na względzie, że samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, bowiem wyboru dokonuje rada gminy, która nie ma obowiązku zaakceptowania zgłoszonej przez klub kandydatury. W przypadku braku takiej akceptacji, klub powinien wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. W sytuacji, gdy klub rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i nie widzi możliwości zmiany stanowiska, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu tej komisji. Jak wynika z protokołu Nr II/2018 z sesji Rady Gminy w B.e z dnia [...] listopada 2018 r., na sesji obecni byli wszyscy radni. Przeprowadzono głosowanie w sprawie kandydatur każdego z proponowanych członków komisji rewizyjnej. Kandydat Klubu Przyjazna Gmina B. nie uzyskał większości głosów. W związku z powyższym Klub został poproszony o zgłoszenie innego kandydata na członka komisji rewizyjnej. Przewodniczący Klubu powiedział, że nie zgłaszają innego kandydata. Klub Przyjazna Gmina B. nie skorzystał zatem z zagwarantowanego mu przez art. 18a ust. 2 u.s.g. uprawnienia, odmawiając wskazania innego kandydata na członka komisji rewizyjnej. Przedstawienie kandydata na członka komisji rewizyjnej jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem klubu, lecz radni zrzeszeni w klubie, jako reprezentanci mieszkańców gminy działający w interesie publicznym, powinni z tego uprawnienia korzystać. Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu ustawowo uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę gminy z pominięciem przedstawiciela tego klubu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady gminy (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 778/13; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 325/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, z protokołu obrad wynika, że Przewodniczący Rady Gminy podjął działania mające na celu ustalenie składu osobowego komisji rewizyjnej zgodnie z wymogiem ustawowym, bowiem zwrócił się do Klubu Przyjazna Gmina B. o zgłoszenie innego kandydata. Przewodniczący Klubu powiedział, że nie zgłaszają innego kandydata, a z ww. protokołu nie wynika, aby wnioskował o zarządzenie przerwy w obradach celem ustalenia innej kandydatury. W tej sytuacji, oświadczenie Przewodniczącego Klubu Przyjazna Gmina B. o nieprzedstawieniu innego kandydata zdeterminowało dalszy przebieg obrad i w konsekwencji podjęcie uchwały w sprawie powołania komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela ww. klubu. Należy zatem uznać, że skoro powołanie komisji rewizyjnej jest obowiązkiem rady gminy, to w sytuacji gdy klub zgłasza tylko jednego kandydata, który nie uzyskał wymaganej liczby głosów, i odmawia wskazania innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, nie można zarzucić radzie gminy podjęcia uchwały z naruszeniem art. 18a ust. 2 u.s.g. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.