I OSK 2053/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P., K.W., T.C. i B.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 309/17 w sprawie ze skargi M.P., K.W., T.C. i B.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 309/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. H., K. W., M. P. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego L. z [...] lipca 1938 r., nr [...] parcela gruntowa nr [...], stanowiąca ówcześnie własność W. C., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i ustalono za nią odszkodowanie w kwocie 3.045,87 zł. W 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. wszczęło w trybie art. 46 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w sprawach wywłaszczeniowych niezakończonych przed drugą wojną światową, w następstwie którego decyzją nr [...] z [...] lutego 1960 r. ustaliło odszkodowanie za wywłaszczoną w 1938 r. parcelę pgr nr [...] w wysokości 7418,95 zł. Postanowieniem z 22 listopada 1973 r. Sąd Powiatowy Wydział Zamiejscowy w Rozwadowie zezwolił Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. na złożenie do depozytu sądowego tej kwoty, która jednak do depozytu nie została wpłacona. Postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania wszczęto na wniosek następców prawnych wywłaszczonego, a w jego toku zapadło szereg orzeczeń zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r., sygn. SA/Rz 1270/03, stwierdził, że skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja z [...] lutego 1960 r. orzekająca o odszkodowaniu, wnioskodawcy posiadają uprawnienia z niej wynikające, a organy są zobowiązane do wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464 zez m.). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2011 r., sygn. I OSK 650/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1121/10, którym uchylono decyzje stwierdzające nieważność decyzji z [...] lutego 1960 r. W jego uzasadnieniu podtrzymano stanowisko, że istnieje uprawnienie z decyzji z [...] lutego 1960 r. jako rekompensata za wywłaszczenie, a wobec niewypłacenia odszkodowania organ ma obowiązek odszkodowanie wypłacić we wskazanym trybie. W tym stanie rzeczy Starosta Powiatu S. decyzją z [...] czerwca 2013 r. przyznał wnioskodawcom zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 4.351,98 zł, ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] lutego 1960 r. za wywłaszczoną w 1938 r. parcelę gruntową nr [...]. W podstawie prawnej decyzji podano art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), oraz art. 132 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] lutego 1960 r., a zatem brak jest podstawy prawnej do jego ponownego ustalenia. Należało je natomiast przed wypłatą zwaloryzować, stosownie do art. 7 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). Wobec jednak tego, że ustawa z 29 września 1990 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. w związku z wejściem w życie u.g.n., podstawę waloryzacji odszkodowania stanowić musiał art. 132 ust. 3 aktualnie obowiązującej u.g.n.. Rzeczoznawca majątkowy w operacie z [...] maja 2013 r. dokonał waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji z [...] lutego 1960 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. W jej uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę na związanie organów administracji publicznej wytycznymi zawartymi w wymienionych wyżej wyrokach, skutkujące dokonaniem zwaloryzowania odszkodowania ustalonego decyzją z [...] lutego 1960 r. Wobec zmiany stanu prawnego podstawę waloryzacji odszkodowania stanowi art. 132 ust. 3 u.g.n. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Sąd I instancji postanowieniem z 21 lutego 2014 r., sygn. II SA/Rz 1121/13 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne i wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o ocenę zgodności art. 227 u.g.n. z art. 2, 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. P 13/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 227 u.g.n. jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem z 17 marca 2017 r., a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 309/17. Uzasadniając wydany wyrok Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania była kwestia waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] lutego 1960 r. Organy administracji zasadnie oceniły, że zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. SA/Rz 1270/03 i wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zwalniają z obowiązku dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z [...] lutego 1960 r. Do waloryzacji konieczne jest zastosowanie art. 132 ust. 3 u.g.n. a także zasad tej waloryzacji ustalonych w art. 227 u.g.n. Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja kwoty odszkodowania nastąpiła w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego z [...] maja 2013 r. Kwestią bezsporną jest przy tym, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nie ogłosił wskaźników zmian cen nieruchomości. Zgodnie z art. 5 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Według zaś art. 227 u.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt P 13/14, brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem decyzji opartych na opinii biegłego, który urealnił kwotę odszkodowania wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 1960 r. zgodnie z art. 227 u.g.n Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zwaloryzowana kwota odszkodowania, podstawy jej ustalenia i zastosowany sposób waloryzacji zostały przedstawione w opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jej miarodajność nie budzi zastrzeżeń, zwłaszcza, że jest ona prostym przeliczeniem kwoty odszkodowania wynikającej z decyzji z 1960 r. przy użyciu wskaźników opublikowanych w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". W obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym nie ma możliwości – jak tego chcą skarżący – "dostosowania kwoty wartości utraconej nieruchomości do cen z daty wypłaty odszkodowania". W skardze kasacyjnej M. P., K. W., T. C. i B. H. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie lub o zmianę wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w przedmiocie braku rozpoznania sprawy co do istoty sprawy w kontekście wskazanego przez stronę problemu ważności decyzji w części dotyczącej wypłaty odszkodowania i niewykonania tego obowiązku przez organ przez 57 lat, tym bardziej, że w toku całego postępowania Strona podnosiła kwestię nieważności decyzji w części dotyczącej wysokości odszkodowania i jego wypłaty; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 233 u.g.n. w przedmiocie uchylenia w czasie rozpoznawania sprawy art. 227 ustawy i wprowadzeniu nowych zasad waloryzacji gruntów oraz wpływie zmian ustawy w czasie orzekania w przedmiocie zaskarżonej decyzji. 3. art. 144 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów proceduralnych w przedmiocie oparcia wyroku na wzajemnie wykluczających się przesłankach. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Sąd nie wskazał na jakich podstawach oparł swoje twierdzenia co do tego, że decyzja w części dotyczącej odszkodowania jest decyzją ważną, a także na jakich kryteriach oparł swoje twierdzenia, że zwaloryzowane odszkodowanie spełnia swoje przeznaczenie, czyli jest kwotą odpowiadającą wartości utraconego prawa. Jednocześnie z przedmiotowego uzasadnienia nie wynika, na jakich przesłankach i tezach Sąd oparł swoje przekonanie, wręcz uzasadnienie to jest nielogiczne i niespójne; 4. art. 8 i 107 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, gdzie rozpoznający Sąd potwierdza brak stosownego uzasadnienia decyzji Wojewody [...], jednakże ową lukę w ocenie Sądu ma zastąpić zacytowanie przez organ przepisu ustawy, bez wskazania zasadności jego zastosowania; 5. art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawa strony do słusznego odszkodowania, tym bardziej, że utrzymana w mocy decyzja nie wskazuje ani momentu, od jakiego zostaną doliczone odsetki (które jako świadczenie cywilne powinny zostać uregulowane wraz z zapłatą sumy należności głównej), ani od jakiej kwoty odsetki te zostaną naliczone w sytuacji, w której mamy do czynienia z kwotą odszkodowania i kwotą zwaloryzowanego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący podnieśli, że w sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości, które zostało zasadzone na dwóch decyzjach administracyjnych: jednej z lat 30 ubiegłego wieku oraz drugiej z 1960 r. Na mocy tej pierwszej decyzji zostało spadkobiercom wywłaszczonego przyznane odszkodowanie w wysokości 7 418,95 zł i właśnie ta kwota odszkodowania jest przedmiotem decyzji Starosty z [...] czerwca 2013 r. Zgodnie z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej w dacie wydania decyzji, kwota odszkodowania została zwaloryzowana i po waloryzacji ostatecznie ustalono kwotę odszkodowania na poziomie 4 351,98 zł. Naruszeniem prawa jest przyjęcie rozwiązania, w którym nie dość, że pozbawiono Stronę prawa własności, to jeszcze wskutek waloryzacji odszkodowania została istotnie zmniejszona jego wysokość. Nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżący podnosili, aby kontroli poddano nie tylko zasadę weryfikacji ale przede wszystkim rozpoznano ważność decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania, mając na względzie fakt, iż odszkodowanie to nie zostało Stronom wypłacone, ani nawet złożone do depozytu - czyli przez ponad 57 łat decyzja ta, w tej części, nie została z winy organów administracji wykonana. Istotnym w sprawie jest fakt, że zdaniem skarżących udowodnili oni źródłowymi dokumentami, iż zarówno w 1938 r. jak i w późniejszej decyzji nie zmienił się charakter przeznaczenia wywłaszczonego gruntu i nadal było to wywłaszczenie z przeznaczeniem gruntu na cele mieszkaniowe (pismo procesowe skarżących z dnia 20 lutego 2014 r. skierowane do WSA w Rzeszowie), do którego Sąd się nie ustosunkował. W czasie orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym doszło do uchylenia art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkiem czego zmieniły się regulacje dotyczące waloryzacji odszkodowania, i jest to waloryzacja przeprowadzona za pomocą bezpośrednich wskaźników dotyczących wartości nieruchomości oraz jej przeznaczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd winien był rozpoznać dwie kwestie : 1. Czy wskutek niewykonania decyzji w części określającej wysokość odszkodowania i braku wypłaty tego odszkodowania, decyzja w części dotyczącej wysokości odszkodowania jest ważna. 2. Skoro decyzja w części dotyczącej wysokości odszkodowania jest ważna, jak wobec powyższego powinny zostać wyliczone odsetki, a skoro w przypadku opóźnienia w uregulowaniu należności z tytułu odszkodowania należne są one stronie - to jak powinny zostać wyliczone i za jaki okres, skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje tej kwestii i wprost powinny zostać uregulowane razem z należnością główną. Prawie od 80 lat organ nie uregulował wobec strony odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na cele publiczne. W przypadku obydwu wywłaszczeń cel wywłaszczenia nie uległ zmianie i nadał było to wywłaszczenie na cele mieszkaniowe. Wobec powyższego należało podjąć polemikę z ważnością decyzji w kwestii ustalonego odszkodowania. W czasie postępowania strona wielokrotnie podnosiła wątpliwości odnośnie ważności decyzji w części dotyczącej kwoty odszkodowania tym bardziej, że wskutek braku wypłaty tego odszkodowania otwartą pozostaje kwestia rozliczenia świadczenia ubocznego jakim są przynależności. Wyrok Sądu obarczony jest licznymi sprzecznościami, których uzasadnienia trudno jest szukać. W treści uzasadnienia jednoznacznie zostało wskazane, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tego prawa, również wówczas, gdy do odjęcia tego prawa doszło w przeszłości, co oznacza, że organ administracji obowiązany jest do naprawienia szkody przez zapłatę odszkodowania odpowiadającego aktualnej wartości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podstawy prawnej dla takiego ustalenia upatruje się w art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 powołanej ustawy (o czym stanowią m. in. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. I OSK 1111/08, z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 397/11, wyrok WSA z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Kr 513/11). Uwzględniając fakt, iż kwota zwaloryzowanego odszkodowania odpowiada wartości utraconego prawa, Sąd powinien był wskazać jednoznacznie przesłanki, które pozwoliły mu na obronienie tej tezy. W żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazano, aby zwaloryzowane odszkodowanie w jakikolwiek sposób odpowiadało wartości utraconego prawa. Należy również zastanowić się, na jaki moment powinno się oceniać wartość utraconego prawa. Czy na moment faktycznego wywłaszczenia czy też na inny moment umieszczony w określonym czasie. W latach 50 ubiegłego wieku, gdy wydano drugą decyzję o wywłaszczeniu, kwota jaką wskazano w odszkodowaniu być może odpowiadała wartości nieruchomości, skoro strony nie podjęły polemiki z organem co do wysokości odszkodowania. Jednakże kwota ta nigdy nie została na rachunek poprzedników strony uregulowana. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskutek działania organu strona została pokrzywdzona w dwójnasób: nie tylko utraciła nieruchomość, ale także nie otrzymała żadnej rekompensaty z tytułu utraconej nieruchomości od prawie 80 lat. Dlatego też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli kwestie konieczności rozważenia ważności decyzji w przedmiocie wartości odszkodowania i terminu wypłacenia odszkodowania. Kwestia waloryzacji z uwagi na ówczesny zapis była kwestią drugorzędną. Natomiast w wyroku Sąd w żadnej mierze nie odniósł się do ważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, jedynie rozpoznał kwestię waloryzacji kwoty odszkodowania. Tym samym sprawa nie została rozpoznana co do istoty. Od uzasadnienia Sądu wymaga się, aby w swojej konstrukcji było ono logiczne, spójne i jednoznaczne - w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uzasadnieniem, które w żadnej mierze nie cechuje się tymi walorami. Z jednej strony Sąd pisze o tym, że odszkodowanie powinno być słuszne, powinno spełniać kryterium odpowiedniości czy w końcu odpowiadać wartości tego prawa. Trudno wskazać, aby kwota zwaloryzowanego odszkodowania w jakikolwiek sposób odpowiadała tym wymaganiom, natomiast w treści uzasadnienia nie znajduje się chociażby jeden odnośnik wskazujący, że owe parametry zostały zachowane i Sąd wskazał na jakich podstawach oparł swoje przekonanie, że parametry te przez zwaloryzowane odszkodowanie zostały zachowane. Jednocześnie rozważania te powinny być oparte na cywilistycznym ujęciu odszkodowania tj. uzupełnieniu uszczuplonego majątku rozumianego jako nie tylko fizyczna utrata określonego składnika majątku ale również utracone korzyści wynikające z utraty składnika majątku. W tym przypadku Sąd nawet nie podjął określonej powyżej polemiki, wobec czego w tej mierze przedmiotowe uzasadnienie cechuje się określoną luką. Sąd stwierdził, że wartość odszkodowania powinna zostać zbadana na moment dokonania wywłaszczenia - pod warunkiem, że organ uregulował należność wobec strony. Nie bez znaczenia jest fakt, że od dnia wniesienia skargi do dnia wydania wyroku, zmianie uległa sama ustawa o gospodarce nieruchomościami i art. 227 został uchylony. Wobec powyższego, a zwłaszcza w świetle przepisów intertemporalnych, orzekający Sąd powinien był dokonać zbadania sprawy przy zmianie ustawy, tym bardziej, że zgodnie z przepisami czasowymi ustawę stosuje się do spraw niezakończonych prawomocną decyzją. Czytając uzasadnienie stwierdza się brak jakiejkolwiek wzmianki o tym, że ustawa o gospodarce nieruchomościami została zmieniona. Jest to kolejna sprzeczność, albowiem w ocenie strony przy takiej zmianie - gdzie na mocy nowych zapisów wprowadzono realne warunki waloryzacji kwoty odszkodowania bezpośrednio połączone z parametrami nieruchomości, sąd w pierwszej kolejności winien był rozpoznać sprawę na zbiegu zmiany przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w zakresie zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jest to przepis dotyczący skargi kasacyjnej, którego Sąd I instancji nie mógł stosować i nie stosował, wszak Sąd I instancji nie rozpoznawał skargi kasacyjnej. Zarzucając, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty, albowiem nie rozważył kwestii nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, strony winny były wskazać przepis regulujący zakres rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. Należy jednak podkreślić, że w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten wynika z braku zrozumienia przez skarżących kasacyjnie przedmiotu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśniał w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem sprawy jest wyłącznie waloryzacja już przyznanego odszkodowania. Sprawa nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu została już zbadana przez sądy administracyjne. Po stwierdzeniu jej nieważności przez Ministra Infrastruktury, strony decyzję tę zaskarżyły i wyrokami I SA/Wa 1121/10 oraz I OSK 650/11 doszło do prawomocnego uchylenia tej decyzji. W ten sposób w obrocie prawny pozostała decyzja dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedmiotem postępowania w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji nie była wobec tego ani kwestia wywłaszczenia, ani kwestia ustalenia za nie odszkodowania, w szczególności sąd nie był uprawniony do badania legalności decyzji o odszkodowaniu. Sąd I instancji badał sprawę waloryzacji odszkodowania ustalonego w roku 1960, nie miał podstaw, aby rozważać, czy odszkodowanie to odpowiadało wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, czy to obecnie, czy też w dacie orzekania o odszkodowaniu. Wyrazem braku zrozumienia stanu faktycznego i prawnego sprawy jest także teza zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby odszkodowanie zostało ustalone w dwóch kwotach i wymaga stanowiska sądu, od której z nich będą należne odsetki. Odszkodowanie ustalone w roku 1960 nie może podlegać wypłacie w wysokości nominalnie w nim określonej, a to ze względu na zmianę wartości pieniądza, a także dokonaną w przeszłości denominację złotówki. Z tego względu przepisy prawa przewidują dokonywanie waloryzacji odszkodowań ustalonych w przeszłości, na datę ich wypłaty. Kwota 7418,95 ustalona w roku 1960 nie odpowiada swą wartością aktualnej kwocie 7418,95 zł i wymagała przeliczenia, czyli właśnie waloryzacji, co organy uczyniły. Sąd I instancji powziął wątpliwość, czy zasady waloryzacji, w szczególności wskaźniki stosowane na podstawie art. 227 u.g.n., są prawidłowe, a regulacja je wprowadzająca nie narusza Konstytucji. Odpowiedź na tę wątpliwość została udzielona przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. P 13/14. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233, wobec uchylenia art. 227 u.g.n. Przepis art. 233 u.g.n. jest przepisem intertemporalnym i przewiduje, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Postępowanie w przedmiocie waloryzacji odszkodowania było prowadzone na podstawie przepisów u.g.n, przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony. Jeżeli zaś chodzi o uchylenie art. 227 u.g.n., to okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia i wpływu na sprawę. Po pierwsze, art. 227 u.g.n. został uchylony przepisem art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 985), która weszła w życie 14 października 2015 r., zatem już po wydaniu decyzji przez organy administracji. Sądy administracyjne, badając legalność działania administracji, orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przez sąd. Ustawa zmieniająca, wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej, nie zawiera przepisów intertemporalnych, w szczególności nie przewiduje stosowania wprowadzanej regulacji do spraw "niezakończonych prawomocną decyzją". Trzeba też wyjaśnić, że uchylenie art. 227 u.g.n. łączyło się z nadaniem nowego brzmienia art. 5 u.g.n., dotyczącemu waloryzacji, art. 5 ust. 4 u.g.n. dotyczy okoliczności uprzednio regulowanych art. 227 i zawiera analogiczne rozwiązanie, zgodnie z którym, w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zastosowanie art. 5 ust. 4 u.g.n. w nadanym mu po zmianie brzmieniu prowadzi zatem do zastosowania takich samych wskaźników, jak przyjęte w sprawie, to jest cen i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Nie mógł spowodować uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 8 i 107 k.p.a. Po pierwsze, zarówno art. 8, jak i art. 107 k.p.a. mają rozbudowaną strukturę i zawierają wiele norm prawnych, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o które z nich chodzi, co jest dostatecznym powodem uznania bezskuteczności tak postawionego zarzutu. Natomiast odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu należy wskazać, że Sąd I instancji zauważył "lapidarność" stanowiska wojewody w kwestii podstawy waloryzacji, ocenił jednak, że nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem wojewoda podstawę tę pośrednio wskazał, odwołując się do wyroków wiążących w sprawie oraz przedstawiając przebieg postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może uzasadniać uwzględnienie skargi przez sąd, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ocenił, że wpływu takiego nie stwierdza, i stanowiska tego w skardze kasacyjnej w sposób rzeczowy nie podważono. Nie zostało podważone, że waloryzacja polegała na przeliczeniu kwoty odszkodowania orzeczonej decyzją z 1960 r. z użyciem wskaźników publikowanych przez Prezesa GUS w "Monitorze Polskim". Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Nie rozstało wykazane, aby Sąd I instancji utrzymał w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo. Ponownie należy wyjaśnić, że postępowanie nie dotyczyło ustalenia odszkodowania, jak też ustalenia odsetek. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.