VII SA/Wa 785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi G B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] , umarzającej, wszczęte na wniosek [...] , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...]znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] [...]-[...] w km 1+041,00 do km 2+123,00, na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że sprawa jest rozpoznawana ponownie po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1459/14 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] , umarzającą, wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdził, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Z akt sprawy wynika, iż [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., a jest on właścicielem m.in. działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] , położonych w miejscowości [...] , gmina [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , V Wydział Ksiąg Wieczystych), które to działki bezpośrednio sąsiadują z działką nr ewid. [...] , na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty [...] . Z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany - wykonawczy, rys. nr 2) wynika, że wzdłuż działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] został zaprojektowany chodnik oraz zjazd na działkę nr ewid. [...]. Zarówno chodnik jak i zjazd został zaprojektowany w odległości ok. 2,0 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Pochylenie podłużne projektowanego chodnika na wysokości działek skarżącego, wynosi od 1,00 % do 1,61 % (projekt budowlany - wykonawczy, profil podłużny, nr rys. 3.1), zaś pochylenie poprzeczne projektowanego chodnika na wysokości tych działek, wynosi 2% (projekt budowlany - wykonawczy, przekrój konstrukcyjny projektowanego chodnika, nr rys. 4) i jest zgodne z § 45 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.5 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Tak więc zaprojektowane spadki podłużne zapewniają odprowadzanie wód w kierunku naturalnego obniżenia terenu zgodnie z nachyleniem podłużnym niwelety drogi. Podkreślił, że projektowany chodnik oddzielony jest od jezdni pasem gruntu o szerokości 1,75 m (projekt budowlany - wykonawczy, przekrój konstrukcyjny projektowanego chodnika, nr rys. 4). Woda spływająca poprzecznie z jezdni nie spływa zatem bezpośrednio na chodnik, lecz na pas gruntu między jezdnią a chodnikiem. Ponadto, chodnik oddzielony jest od działek skarżącego, pasem gruntu o szerokości ok. 2 m (teren będący w dyspozycji inwestora). Tym samym, za projektowany spadek poprzeczny chodnika nie będzie powodował bezpośredniego spływu wód opadowych na działki skarżącego, lecz na pas pobocza gruntowego. Z analizy projektu budowlanego nie wynika, by w konstrukcji chodnika zaprojektowano urządzenia, które zbierałyby wodę z jezdni i gruntów sąsiednich i odprowadzałyby na grunty skarżącego. Zdaniem organu analiza projektu budowlanego nie wykazała, by realizacja spornego chodnika na działce nr ewid. [...] zmieniała stan wody na gruncie oraz spowodowała odprowadzanie wody na grunty sąsiednie, tj. działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...], będące własnością skarżącego. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego jego legitymacja procesowa do skutecznego kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Analiza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wykazała także, aby realizacja zamierzonych prac - w szczególności mając na uwadze ich charakter - powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości korzystania przez stronę skarżącą z jej nieruchomości. Sporna inwestycja nie wprowadzi również ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Organ podkreślił, że sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] z nieruchomością, na której została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja, nie przesądza o legitymacji procesowej [...] do występowania w charakterze strony. Zgodnie z orzecznictwem sądowo -administracyjnym, praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Ponadto [...] nie wykazał w istocie żadnego, poza. art. 29 Prawa wodnego, przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego żądania oraz nie wyjaśnił w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jego indywidualny, konkretny interes prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. Jednocześnie, gdy odwołujący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to jego interes określić należy jako faktyczny a nie prawny. Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku [...] , nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., więc na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ II instancji uznał za niezasadne zarzuty odwołania o naruszeniu art. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, art. 84 § 1 kpa, art. 85 § 1 kpa oraz art. 10 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 8 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że charakter spornej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu jego działek, w sytuacji gdy na skutek budowy chodnika w sposób niezgodny z w. w. przepisami prawa, doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach skarżącego, a dokładniej do ich zalewania, co w rzeczywistości uniemożliwia ich wykorzystywanie zgodnie z ich przeznaczeniem (działki pod zabudowę); - art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał przysługującego mu przymiotu strony; - art. 138 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania oraz brak oceny wykonania przez organ I instancji wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 roku, sygn. akt. VII SA/Wa 1459/14; - art. 136 kpa w zw. z art. 7, 77, 80, 148 § 2 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy wody opadowe z drogi i wybudowanego chodnika z powodu zaprojektowanego ich spadku i sposobu wykonania tego projektu rzeczywiście spływają na działki skarżącego, a oparcie się w tym zakresie jedynie na analizie i ocenie projektu budowlanego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia choćby dowodu z przesłuchania strony, czy też dowodu z dokumentów, w postaci zdjęć jakie złożył do akt sprawy skarżący; - art. 136 kpa w zw. z art. 85 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin w okresie opadów na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] w celu ustalenia czy mimo przyjętych rozwiązań projektowych i wykonania inwestycji działki te faktycznie są zalewane przez wody opadowe spływające z chodnika i pasa drogowego; - art. 136 kpa w zw. z art. 84 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa drogowego, który po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżącego, przedstawionymi przez niego zdjęciami, jak również po zapoznaniu się z projektem budowlanym i sposobem wykonania całej inwestycji, a przede wszystkim po dokonaniu oględzin działek w okresie opadów, ustaliłby czy rzeczywiście działki będące własnością skarżącego są zalewane przez wody opadowe spływające z drogi oraz chodnika. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Gmina [...] projektując i budując chodnik, wbrew zakazom wynikającym z art. 29 Prawa wodnego oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia, naruszyła stosunki wodne na gruntach skarżącego, bowiem przed rozpoczęciem inwestycji, woda opadowa spływająca z jezdni była pochłaniana przez nieutwardzony pas gruntu na działce nr [...]. Wówczas to gruntowe pobocze znajdowało się o kilkanaście centymetrów powyżej poziomu drogi i dlatego też działki Skarżącego nie były zalewane. Po wybudowaniu chodnika jego poziom znajduje się ok. 6 cm poniżej poziomu jezdni, zaś jego spadek poprzeczny ukierunkowany jest jedynie w stronę działek skarżącego, co powoduje, że cała woda opadowa z jezdni i chodnika spływa wyłącznie na działki nr [...] i [...] . Obniżenie poziomu chodnika w stosunku do drogi asfaltowej oraz nachylenie go jedynie w kierunku działek skarżącego, przy jednoczesnym braku wprowadzenia rozwiązań w zakresie systemu odprowadzania wód, doprowadziło do naruszenia stosunków wodnych na działkach skarżącego, uniemożliwiając ich używanie zgodnie z przeznaczeniem, a zatem działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i wobec tego skarżący ma prawo być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., którą umorzono, wszczęto na wniosek [...] , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r., udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Wskazać należy, iż organ orzekał powtórnie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1459/14, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r., umarzającą wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r.. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "(...) dla oceny interesu prawnego wnioskującego nie może być pominięty zarzut, iż wody opadowe z drogi i wybudowanego chodnika ( mimo ustalenia, iż został on zaprojektowany w odległości ok. 2m od działek wnioskodawcy) z powodu zaprojektowanego ich spadku, spływają na jego działki – ograniczając możliwość ich zagospodarowania". Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że wydana została po wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa.. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc/ (J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.). Oznacza to, że organ nadzoru nie przeprowadza ponownie postępowania dowodowego, nie czyni własnych ustaleń a swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na analizie kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy wszczęte postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa.). Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa. może wynikać z przyczyn podmiotowych i takie przyczyny wystąpiły w niniejszej sprawie oraz z przyczyn przedmiotowych. Wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek [...] a więc podmiotu , który nie jest stroną, co zostało ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wskazać należ, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis do art. 28 kpa. określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 pkt 20 ustala treść pojęcia " obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W artykule tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013r. nie wykazał żadnej z powyższych przesłanek ograniczających zagospodarowanie jego działek nr ew. [...] i [...], a tym samym naruszenie prawem chronionego interesu. Podkreślenia wymaga fakt, iż [...] jest właścicielem działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013r. jednak jak wynika z projektu budowlanego chodnik wykonany został w odległości 2m od granicy z działkami skarżącego. Jest on nadto oddzielony od jezdni pasem gruntu o szerokości 1,75m. Także pas o szerokości 2m oddzielający chodnik od granicy działek nr [...] i [...] stanowi grunt, na który wchłania wody opadowe. Powyższe ustalenia wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego w pełni uzasadniały stanowisko organu co do braku oddziaływania projektowanej inwestycji na działki nr [...] i [...] i ograniczenia możliwości ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu zważywszy na powyższe ustalenia organ niewadliwie uznał, że realizacja spornego chodnika na działce nr [...] nie zmieniła stanu wody na gruncie oraz nie spowodowała odprowadzenia wody na działki sąsiednie nr [...] i [...] nalężące do skarżącego, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Należy podkreślić, na co też wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że z analizy projektu budowlanego wynika, by w konstrukcji chodnika zaprojektowano urządzenia zbierające wodę z jezdni i gruntów sąsiednich i odprowadzały ją na grunty skarżącego. Nie mogą być także skuteczne w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych poprzez zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, brak przeprowadzenia oględzin, niepowołanie biegłego, gdyż w istocie prowadziłoby to do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co jest niedopuszczalne w postępowaniu nadzwyczajnym. Brak jest także podstaw do analizy prawidłowości wykonania obiektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż postępowanie nieważnościowe skoncentrowane jest wyłącznie na wadach tkwiących w samej decyzji, a nie jej realizacji. Z powyżej wskazanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.