I SA/Wa 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. i H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. S. i H. S. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i H. S., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie ustalenia odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli Z. S. i H. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku K. W. – (poprzedniczki prawnej skarżących), Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] o powierzchni [...], działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, wykazane na mapie sytuacyjnej z projektowanym podziałem przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Wnioskiem z [...] maja 2014 r. (data wpływu) K. W. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], przeznaczony pod ulicę lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] oraz ulicę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2015 r. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...] z [...] maja 2016 r. spadek po K. W., zmarłej w dniu [...] grudnia 2015 r., nabyli wprost Z. S. w udziale wynoszącym [...] części spadku i H. S. w udziale wynoszącym [...] części spadku. Decyzją Nr [...] z stycznia 2018 r. Prezydent [...] ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], przeznaczony pod ulicę lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] oraz ulicę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyli Z. S. i H. S. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej. Na podstawie tej decyzji dochodzi bowiem do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W związku z powyższym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. Wojewoda wskazał, że z treści decyzji podziałowej z [...] grudnia 2011 r. wynika jedynie, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] są przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Ponadto, z treści tej decyzji wynika, że została wydana na podstawie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Taka sytuacja, w ocenie Wojewody, zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 ww. ustawy, a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa w tym przepisie. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że skarżący nie kwestionowali decyzji podziałowej. Nie składali odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi, chociaż uważali, że obowiązujące wówczas przepisy prawa obligowały organ do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi. Nie kwestionowali też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, choć w opinii tej wskazano już na charakter przedmiotowej drogi (ulica lokalna, ulica pieszo-jezdna). Organ dodał, że w niniejszym postępowaniu nie sposób kwestionować, czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na gruncie art. 98 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał również na pogląd wyrażony w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05). W ocenie Wojewody, orzeczenie to stanowić powinno sygnał dla ustawodawcy polskiego do rozważenia możliwości zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Nie stanowi ono natomiast podstawy do przyznania stronie odszkodowania w skutek obowiązującego prawa administracyjnego. Organ powołał się również na poglądy zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1745/14. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyli Z. S. i H. S. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 77 § 1 kpa, przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego sprawy, błędne rozpatrzenie zebranego materiału i pominięcie w wywodach decyzji faktu, że grunt stanowiący dz. ew. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 przeszedł na własność Miasta [...] w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skarżący podnieśli w odwołaniu z [...] lipca 2015 r. i jest ujawnione w księdze wieczystej oznaczonej numerem [...] (fakt powszechnie znany), 2) art. 365 kodeksu postępowania cywilnego polegające na pominięciu wiążącego organ administracji postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2014 r. o wpisie Miasta [...] jako właściciela nieruchomości, opisanej w księdze wieczystej [...], na podstawie decyzji o podziale z [...] grudnia 2011 r. (ewentualnie zarzut ten może dot. obrazy art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece polegającej na niewzięciu pod uwagę istniejącego domniemania). Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wojewoda całkowicie pominął fakt, że decyzja podziałowa posłużyła Miastu [...] do złożenia wniosku o wpis tego podmiotu jako właściciela wydzielonej działki nr [...]. Wpis prawa własności do księgi wieczystej nie nastąpił na wniosek skarżących lub ich poprzedniczki prawnej, ale na wniosek m. [...]. Skarżący podnieśli, że nie akceptują sytuacji, w której z jednej strony Miasto uważa się za właściciela działki przeznaczonej pod drogę publiczną w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a emanacją tego stanowiska jest złożenie wniosku o wpis prawa własności w stosownej księdze, z drugiej strony Miasto twierdzi (a Wojewoda tę okoliczność akceptuje) że nie może wypłacić odszkodowania, bo nie jest właścicielem działki. Wskazali również, że przywołane w decyzji Wojewody orzeczenia sądów administracyjnych odnoszą się do innej sytuacji, gdzie nie doszło do wpisania gminy jako właściciela gruntu do ksiąg wieczystych. Zatem, są to rozstrzygnięcia nie stanowiące wskazówki dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących, istotne wskazówki dla rozstrzygnięcia sprawy wynikają natomiast z tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazano, że przy rozstrzyganiu sprawy w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kardynalne znaczenie ma wpis prawa własności do księgi wieczystej (sygn. akt I OSK 816/16 oraz I OSK 1857/14). W ocenie skarżących, zestawienie poglądów zawartych w ww. orzeczeniach z faktem, że w księdze wieczystej [...], na wniosek m [...] na podstawie decyzji podziałowej z [...] grudnia 2011 r., ujawniono ten podmiot, a podstawą prawną tego zdarzenia był art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi prowadzić do przekonania, że co do zasady skarżącym przysługuje odszkodowanie od m [...] w oparciu o art. 98 ust. 3 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego czy na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2011 r. o podziale nieruchomości doszło do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, a w konsekwencji po stronie organu zaktualizował się obowiązek ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania toczyło się na podstawie art. 98 ust.1-3 ustawy. Z powołanej regulacji wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Zatem, ustalenie odszkodowana na podstawie powołanego przepisu zależy od tego czy wystąpił, z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek w postaci zmiany podmiotowej po stronie właściciela nieruchomości, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ustawy – jeżeli podział nieruchomości był dokonywany na wniosek dotychczasowego właściciela. Słusznie dostrzegli skarżący, że na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16 oraz z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, I SA/Wa 1676/09, dostępne w bazie:cbois.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela. W powołanych orzeczeniach trafnie przyjmuje się również, że to organ administracji musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, tzn. czy konkretne działki, wobec zatwierdzonego podziału nieruchomości, zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy powołanego przepisu. Pozytywne ustalenie organu w tym zakresie uzasadnia zaś i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że w dziale drugim prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej [...] jako właściciel wpisane jest Miasto [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z ww. księgi wynika, że wpis prawa własności Miasta [... ] nastąpił w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. o podziale nieruchomości, a podstawę prawną tego wpisu stanowił art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazuje jednak, że organy całkowicie pominęły opisaną wyżej okoliczność wpisu podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej na podstawie decyzji podziałowej z [...] grudnia 2011 r., pomimo że skarżący konsekwentnie okoliczność tę podnosili w toku przedmiotowego postępowania. Jak zaś już podniesiono wyżej, jedną z kluczowych kwestii, którą obowiązany jest wyjaśnić organ orzekający o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest kwestia przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny z mocy prawa. W ocenie Sądu, bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego, niewyjaśnienie przy wydaniu zaskarżonych decyzji powyższego zagadnienia spowodowało, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o ustalenie odszkodowania. Ponadto, z akt sprawy wynika, że wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem załącznika do decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. o podziale nieruchomości w postaci mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Załącznik ten stanowi integralną część decyzji podziałowej. Z uwagi na istotne znaczenie treści decyzji podziałowej dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie uznać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy o stanowiącą załącznik do decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. mapę sytuacyjną z projektowanym podziałem przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], ustali czy w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy wystąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, tj. czy działka o numerze ewid. [...], wobec zatwierdzonego podziału nieruchomości, została wydzielona pod drogi publiczne i tym samym przeszła na własność Miasta [...] z mocy ww. przepisu, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni stosownie do wymogów art. 107 §1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.