III SA/Po 148/19

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę W dniu 6 sierpnia 2018 r. w miejscowości N. D. na drodze krajowej numer 6 został zatrzymany do kontroli drogowej pojazd członowy wraz z naczepą, którym kierował K. D., realizując przewóz drogowy z Holandii do Polski. Przeprowadzona podczas kontroli analiza zapisów na karcie kierowcy oraz zapisów z tachografu cyfrowego z okresu od 9 lipca 2018 r. do dnia kontroli ujawniła szereg naruszeń dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W sprawie wyjaśnienia przesłała M. I. sp. z o.o. sp. k., wnosząc o umorzenie postępowania. Zdaniem spółki kierowca K. D. nieprawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy i powinien ponieść z tego tytułu pełną odpowiedzialność administracyjną. Natomiast spółka wypełniła swoje obowiązki z art. 92b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zapewniając właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Według M. I. sp. z o.o. sp. k. kierowca został zobowiązany przez pracodawcę w umowie o pracę do rzetelnego ewidencjonowania i przestrzegania czasu jazdy i pracy oraz oświadczył, że są mu znane przepisy dotyczące czasu pracy kierowcy, obsługi tachografów cyfrowych i analogowych. Kierowca także uczestniczył i ukończył szkolenie prowadzone przez certyfikowaną kancelarię z zakresu czasu pracy kierowcy, obsługi tachografów cyfrowych i analogowych, organizacji pracy, znajomości przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006, ustawy o czasie pracy kierowców oraz pozostałych ustaw i rozporządzeń z zakresu transportu drogowego oraz obowiązków nałożonych na kierowców i przedsiębiorstwa na mocy tych przepisów. Spółka załączyła umowy o pracę zawarte z K. D. i regulamin wynagradzania. Wynika z nich, iż K. D. zatrudniony jest na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego od dnia 21 maja 2018 r. Spółka powołała się także na certyfikat i na upomnienie udzielone K. D., których jednak nie załączyła w toku postępowania. Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych pracowników spółki. W dniu 15 października 2018 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, na mocy której nałożył karę pieniężną 3.050 zł na M. I. sp. z o.o. sp. k., powołując się na art. 7 i 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. i na załącznik nr 3 l.p. 5.2.1. i 5.2.2. do ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz za naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Organ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony w zakresie przesłuchania świadków, uznając, iż przeprowadzenie wskazanych dowodów nie będzie miało znaczenia dla niniejszej sprawy. M. I. sp. z o.o. sp. k. pismem z dnia 26 października 2018 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie: (1) art. 92b ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; (2) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 i 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez uzależnienie zastosowania wskazanych przepisów od wystąpienia sytuacji wyjątkowych; (3) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 3, 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności przez nieprzesłuchanie przez organ powołanych przez stronę świadków. Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ uznał zarzuty strony podniesione w odwołaniu za niezasadne. Odnosząc się do wniosków dowodowych z przesłuchania określonych pracowników spółki w charakterze świadków oraz przesłuchania strony, organ wskazał, iż w toku postępowania nie opisano dokładnie, kim są świadkowie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza stwierdzony stan faktyczny. Zdaniem organu strona powinna przedstawić odpowiednie dokumenty, gdyż postępowanie administracyjne ma charakter pisemny. Ewentualne przesłuchanie świadków i strony byłoby wskazane dopiero, jeśli zebrana dokumentacja pozostawiałaby istotne w sprawie wątpliwości. Według organu strona nie wykazała także, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Strona powinna przewidzieć możliwość naruszenia przepisów przez kierowcę i nie dopuścić do ich zaistnienia. Na powyższą decyzję M. I. sp. z o.o. sp. k. wniosła pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. skargę do sądu administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. naruszenie: (1) art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych świadków, podczas gdy ich zeznania miały wykazać prawidłową organizację transportu u skarżącej i wystąpienie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności skarżącej za naruszenie przez kierowcę przepisów o transporcie drogowym; (2) art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, podczas gdy jej zeznania wykazałyby wystąpienie przesłanek wyłączenia odpowiedzialności skarżącej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym; (3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; (4) art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a.poprzez dowolną wybiórczą ocenę materiału dowodowego, gdyż prawidłowa jego ocena doprowadziłaby organ do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia odpowiedzialności skarżącej. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: (5) 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i przypisanie skarżącej odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym; oraz (6) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi, tj. upomnienia dla kierowcy K. D. z dnia 4 lipca 2018 r. Skarżąca podniosła, że zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy, jak również odpowiednie zasady wynagradzania, nie motywując kierowców do naruszania norm czasu pracy, gdyż wynagrodzenie ma charakter stały. Spółka wskazała także na to, iż stosuje odpowiednie środki dyscyplinujące w celu zapobieżenia występowaniu w przyszłości nieprawidłowościom w pracy kierowców, czego dowodzić ma załączone upomnienie. Według skarżącej upomnienie i certyfikat nie zostały złożone w toku postępowania administracyjnego przez stronę na skutek omyłki, jednakże organy powinny wówczas zwrócić na to uwagę skarżącej i wystąpić o te dokumenty. Zdaniem skarżącej organ uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony. Tymczasem powoływane dowody miałyby wykazać, że skarżąca przedsięwzięła wszelkie przewidziane prawem środki służące dyscyplinowaniu kierowców i wymuszaniu przestrzegania przez nich przepisów o wykonywaniu transportu drogowego, w tym przepisów o czasie pracy kierowców. Organ według skarżącej sporządził także wadliwe uzasadnienie swojej decyzji, które opierało się na bezrefleksyjnym przywoływaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ nie wskazał także, jakie środki w jego ocenie byłyby wystarczające, aby uchylić odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz za naruszenia przepisów przez kierowcę. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 27 lutego 2019 r. Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Sąd nie stwierdził uchybień procesowych , które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż zarówno przesłuchania strony, jak i pracowników przedsiębiorcy nie mogły stać się środkiem dowodowym zmierzającym do wykazania intencji pracownika, jak również uchylenia odpowiedzialności przedsiębiorcy od dokonanych przez niego przewinień . Twierdzenia przedsiębiorcy co do faktów, których ustaleniu miałyby one służyć nie uzasadniałyby i tak zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności na podstawie art. 92b ust.1 oraz art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001-o transporcie drogowym ( Dz. U.2018.poz.1481 ) .Organ wskazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił przeprowadzenia wskazanych dowodów .Słusznie uznał, że wnioski dowodowe podnoszone przez stronę w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego nie będą miały wpływu na merytoryczną treść decyzji administracyjnej . Zebrany materiał dowodowy wykazał ,że pracownik skarżącego dokonał licznych naruszeń w stosunkowo krótkim odstępie czasu , których doniosłości prawnych nie uświadamiał sobie. Przesłuchany w charakterze świadka w dniu kontroli K. D. zeznał, iż przewóz realizował z polecenia M. I. sp. z o.o. sp. k., w której jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę od ok. trzech miesięcy. Świadek stwierdził, że spowodowane przez niego naruszenia przepisów spowodowane były niewiedzą, gdyż od niedawna dzieli on wymaganą 45 minutową przerwę na dwie części. Tydzień przed przesłuchaniem świadek miał zapytać w biurze pracodawcy, czy ma odpowiedni czas pracy, jednak nie było uwag co do tego, czy ma on jakieś naruszenia. Świadek zlecenia dostaje od spedycji, a w przedsiębiorstwie odczytywane są jego karta kierowcy i tachograf za pomocą GPS online. Podczas przyjmowania do pracy świadek został poinformowany o zasadach przestrzegania czasu pracy kierowcy. Powyższe dowodzi, że pracodawca pomimo podjęcia odpowiednich środków organizacyjnych(w tym kontrolnych i dyscyplinujących) nie był w stanie wpłynąć na zachowanie swojego pracownika. W tym miejscu wskazać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. SK 75/06, w którym Trybunał orzekł, że przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę. Także więc w tym kontekście wskazane przez skarżącego wnioski dowodowe w postaci zeznań świadków nie wpłynęłyby na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy , bowiem materiał dowodowy był kompletny i dotyczył wszystkich okoliczności faktycznych , które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wbrew też twierdzeniu skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało dyspozycji przepisu art. 107 § 3 Kpa, było ono kompletne i umożliwiało sądowi kontrolę podjętej decyzji, a stronie poznanie przyczyn wydania decyzji, czego dowodem jest treść skargi. Przyznać należy wprawdzie rację stronie ,że organ winien w związku z brakiem załączonych do odwołania dokumentów tj. upomnienia i certyfikatu wezwać stronę do ich przedłożenia , a następnie odnieść się do tych okoliczności w decyzji, niemniej nie miało to istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem dowodzi ono jedynie tego ,że ukaranie kierowcy nie zmobilizowało przedsiębiorcy do bardziej skrupulatnej i wnikliwej kontroli , skoro upomniany został niespełna 2 miesiące po zatrudnieniu i to za wielość naruszeń. W związku z powyższym , zasadnie organ uznał, że w sprawie nie zostały wykazane okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem art. 92b lub 92c u.t.d. Według art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 92c u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Treść przywołanych przepisów wskazuje na modyfikację zakresu obowiązków organu wynikających z zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i 92c u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca. Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przewidziane w przepisach prawa przesłanki do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, który wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, LEX nr 746376). Do obowiązków przedsiębiorcy należy prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego a następnie jego właściwa kontrola, a także właściwa dokumentacja czasu prowadzenia pojazdu, odebrania wymaganych przerw i odpoczynków przez kierowcę, jak i jej odpowiednie zabezpieczenie. Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Stosownie zaś do art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa. Od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe za stwierdzone naruszenia nie zwalnia sama deklaracja przedsiębiorcy o wyłącznej winie kierowcy za stwierdzone naruszenia. Nawet ewentualne zastosowanie sankcji pracowniczych (zwolnienie z pracy, nagana) wobec pracowników, którzy bezpośrednio dopuścili się uchybień, nie wychwyconych przez przedsiębiorcę, nie wyłącza odpowiedzialności przedsiębiorcy. Jest to kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2012 r., VI SA/Wa 363/12). Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c ustawy chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy. Wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Z przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. W dyspozycji 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, a które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Jako zdarzenia i okoliczności nie do przewidzenia należy rozumieć takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, a ich wystąpienie czy zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Przy tym przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, to jest uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Zatem to na przewoźniku spoczywa ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia tego rodzaju okoliczności, o których mowa w art. 92b lub 92c u.t.d. Nie zachodziły więc przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej czy umorzenia postępowania w oparciu o powołane przepisy. Wskazane przez skarżącą czynności nie były wystarczające dla zwolnienia jej z odpowiedzialności za naruszenia. Były one bowiem nieproporcjonalne i nieskuteczne, a w konsekwencji skutkowały licznymi uchybieniami i to w krótkim przedziale czasu. Co więcej- przesłuchany kierowca nawet nie wspomniał o jakimkolwiek ukaraniu. Kontrola nad pracownikiem, jak to wyżej wykazano była do tego stopnia niedostateczna, że nie dostosował się on do obowiązujących przepisów mimo, że był zatrudniony u skarżącej tylko przez 3 miesiące i w międzyczasie ukarany Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.