II OSK 1905/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy E. W. po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/16 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2016 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2016 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej oceny braku interesu prawnego skarżącej przyjmując, że skoro zasięg uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych nie przekracza dopuszczalnych norm to tym samym nie został naruszony interes prawny skarżącej. Tymczasem przekroczenie dopuszczalnych norm oznacza niedopuszczalność budowy, a nie warunkuje istnienia interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca Gmina jest właścicielką działki nr ..., która graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. W ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 144 kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Zdaniem Sądu, jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r. sygn. akt. II OSK 682/04). Zdaniem Sądu, przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może zatem wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Wbrew stanowisku organu pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumieć należy również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11). W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze kasacyjnej spółka P. ... S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciel nieruchomości sąsiedniej z uwagi na przewidziane w prawie cywilnym immisje bezpośrednie zawsze jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, kiedy to: a) przepisy kodeksu cywilnego nie przesądzają automatycznie o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, b) ewentualne immisje bezpośrednie nie decydują o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, a mogą być co najwyżej źródłem właściwych roszczeń cywilnoprawnych, c) przepisy te są na tyle ogóle, że nie pozwalają ustalić związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją Skarżącej, tj. rozstrzygnięcie Sądu uzasadniające status strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie wskazuje na konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na posadowienie w sąsiedztwie obiektu budowlanego, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 marca 2016 r. na skutek przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył interes prawny skarżącej – właścicielki sąsiadującej z inwestycją nieruchomości – kiedy to: a) mający powstać obiekt nie oddziałuje na inne działki niż ta, na której będzie posadowiony, co zostało dogłębnie zbadane i wyjaśnione przez organ odwoławczy, b) Gmina nie wykazała, że posiada interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy skarga jako niezasadna powinna zostać oddalona. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej oceny braku interesu prawnego Gminy w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obiektu radiokomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że w związku z nieprzekroczeniem dopuszczalnych norm zasięgu uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych nie został naruszony interes prawny skarżącej, a w konsekwencji nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy ocena organu dotycząca braku interesu prawnego skarżącej Gminy oraz przysługującego jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego w świetle wszystkich podjętych przez organ czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy była prawidłowa, – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, czego konsekwencją jest brak możliwości przeprowadzenia jego kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane nie jest zasadny. Według art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane zostały przyjęte dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Pierwsza przesłanka, której spełnienie daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego jest ustanowiona expressis verbis przez wyliczenie tytułu do nieruchomości, a mianowicie: tytuł własności, tytuł użytkowania wieczystego, tytuł sprawowania zarządu nieruchomością. Druga przesłanka, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania nieruchomości wymaga ustalenia w oparciu o regulację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, przyjętego w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: »obszarze oddziaływania obiektu« – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie tego terenu". Jednym z elementów wprowadzonych w drugiej przesłance jest odesłanie do przepisów odrębnych. Przy ustaleniu zakresu przepisów odrębnych należy uwzględnić cały system przepisów powszechnie obowiązujących, które przesądzają o wpływie budowy obiektu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, przy czym nie można również pominąć przepisów prawa cywilnego, regulujących granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów. Na system ten składa się zatem regulacja ustawy – Prawo budowlane, regulacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku decyzja ustalająca warunki zabudowy. Przy wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane nie można też pominąć regulacji w art. 5 pkt 9 tej ustawy, który stanowi o obowiązku uwzględnienia "poszanowania i występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w wyroku z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17 (CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "W orzecznictwie wskazuje się, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zobacz: wyrok NSA z 15.07.2016 r. II OSK 2759/14; wyrok NSA z 26.06.2012 r. II OSK 1613/11, LEX nr 1217437; wyrok NSA z 15.02.2013 r. II OSK 2171/11 LEX nr 1358498). Podnosi się także, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (zobacz: wyrok NSA z 15.02.2013 r. II OSK 2171/11)". W sprawie organy oparły ustalenie braku interesu prawnego wyłącznie do emisji promieniowania, a nie do tego w jaki sposób cała inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomość będącą własnością gminy. Nie można zatem przyjąć, że przy takim wąskim ujęciu oddziaływania jest dopuszczalne wyprowadzenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ rozpoznając dopuszczalność odwołania naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją naruszenia tych powołanych przepisów było naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy kończy postępowanie odwoławcze decyzją o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy w wyniku czynności wyjaśniających ustalił, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie. W sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Poza sporem jest, że Gmina Ł. jest właścicielką nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją. Wadliwie jest podjęcie ustalenia interesu prawnego Gminy Ł. ograniczające się wyłącznie do emisji promieniowania, a do tego nie uprawniają obowiązujące przepisy prawa nakazujące ustalenie jak cała inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości bezpośrednio graniczące z nieruchomością, na której projektowana jest realizacja inwestycji. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut postawiony w skargach kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak pełnego ustalenia oddziaływania inwestycji na nieruchomość będącą własnością Gminy stanowi naruszenie, które w pełni uzasadniało zastosowanie środka prawnego wobec decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa i to zarówno przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie pomimo jego lakoniczności odpowiada przepisom prawa. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawiera bowiem istotne wskazanie co do stosowania art. 138 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.