II OW 18/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Szczecinku a Burmistrzem Miasta Szczecinek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki [...] postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Szczecinek jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 15 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinku zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Szczecinek poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania utwardzonego terenu działki [...]. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że pismem z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz Miasta Szczecinek negując swoją kompetencję do rozpoznania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) sprawy z wniosku mieszkanki Szczecinka K.M. o wszczęcie postępowania w związku z samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], wynikającą z działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na terenie ww. nieruchomości prowadzona jest hurtowania [...]. Na powierzchni posesji utwardzonej trylinką, kostką kamienną i kostkami płyt betonowych na paletach i regałach składowane są wyroby (materiały) budowlane przeznaczone na sprzedaż. Inspektorzy PINB ustalili, że właściciele nieruchomości żadnych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) nie wykonali. Zgodnie z pismem z Urzędu Miasta Szczecinek z dnia [...] listopada 2017 r., działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług oraz na obszarze oznaczonym symbolem [...] – zabudowa usługowa. W świetle zasad i warunków kształtowania przestrzeni (rozdział 2 planu miejscowego), zakazane jest składowanie lub eksponowanie wszelkich materiałów związanych z działalnością usługową poza budynkami, z wyłączeniem terenu [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie ma podstaw do rozpoznania wniosku w postępowaniu prowadzonym przez ten organ w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dwóch zasadniczych względów. Mając na uwadze, ze powołany przepis stanowi prawną podstawę działania organów nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia PINB podniósł, po pierwsze, że utwardzona powierzchnia gruntu stanowi urządzenie budowlane, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zaliczane są do urządzeń technicznych, nie zaś do obiektów budowlanych - 3 pkt 1 tej ustawy. Utwardzenie działki nie jest budową obiektu budowlanego, lecz wykonaniem robót budowlanych, a jej następstwem nie jest powstanie obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4 marca 2009 r., II OSK 285/08). W konsekwencji nie może mieć w tej spawie zastosowania przepis Prawo budowlanego odwołujący się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Po drugie, wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinno być związane z obiektem zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyroki NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 1283/11 i z 4 marca 2014 r. II OSK 2398/12). W okolicznościach niniejszej sprawy, istniejącego utwardzenia terenu nie można zakwalifikować jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, bowiem wyroby budowlane składowane na paletach i regałach nie są obiektem budowlanym W zaistniałej sytuacji, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sposobem przeciwdziałania stwierdzonemu naruszeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętego nim zakazu składowania i ekspozycji wszelkich materiałów związanych z działalnością usługową poza budynkami, będzie zastosowanie przez Burmistrza Miasta Szczecinek sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 ww. ustawy, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania), niezasadnie uznany przez organ występujący z wnioskiem za spór o właściwość, wynikł na skutek adresowanego do Burmistrza Miasta Szczecinka wniosku mieszkanki Szczecinka z dnia 2 października 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], na której rozpoczęto prowadzenie działalności w zakresie handlu materiałami budowlanymi, powodując niedogodności w korzystaniu z sąsiedniej działki zabudowanej wielkorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W niniejszej sprawie K.M. z prośbą o interwencję w sprawie samowolnej i niezgodnej z planem miejscowym zmiany sposobu zagospodarowania działki [...] zwróciła do Burmistrza Miasta Szczecinka. Wniosek ten został następnie przekazany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinku. Nie budzi wątpliwości, że organy administracyjne, zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., w każdej sprawie mają obowiązek ustalenia i przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy dotyczące zakresu działania danego organu. W świetle treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zasadność stwierdzenia właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanegoopierać się musiałaby na ustaleniu, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2017 r., II OW 58/17). Ustalony przez organ występujący z wnioskiem stan faktyczny tej sprawy obejmuje tymczasem stwierdzenie, że wniosek dotyczy nieruchomości na której doszło do zmiany zagospodarowania terenu położonej na obszarze na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego w warunkach stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego braku działań podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Podnoszone we wniosku K.M. o wszczęcie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne, potwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku, łączą się jedynie z ustaleniem, iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hurtowni materiałów budowlanych z podejrzeniem naruszenia zakazu wynikającego z obowiązującego planu miejscowego (zakaz składowania lub eksponowanie wszelkich materiałów związanych z działalnością usługową poza budynkami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnych, w tym stanie faktycznym sprawy aprobująco należało się zatem odnieść do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki jest Burmistrz Miasta Szczecinek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostrzegając, że literalne brzmienie tego przepisu, który odwołuje się do unormowania zawartego w ust. 2, wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 ww. artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednakże, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ww. ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem – tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Jak się wskazuje, żaden bowiem inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, że w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (por. wyroki TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. SK 53/03 – OTK 2004 r. nr 3, poz. 16, z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 - OTKA 2004 r. nr 9, poz. 96). Interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec powyższego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to opiera się na zauważeniu, że nie sposób założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał zarówno na gruncie spraw sądowoadministracyjnych w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno – budowlanej (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, z 18 lipca 2017 r., II OSK 2882/15, 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynikłego pomiędzy tymi organami a organami nadzoru budowlanego (postanowienie NSA z 17 grudnia 2008 r. II OW 81/08). Z powołanych względów, przyjąć należało, że dotychczas ustalony stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na właściwość Burmistrza Miasta Szczecinek do rozpoznania wniosku w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], a więc, że to właśnie ten organ powinien załatwić sprawę w formie prawem przepisanej w sposób odpowiedni do poczynionych ustaleń i dokonanych wyjaśnień. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.