II SA/Rz 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.D. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2015 r. doprecyzowanym pismem z dnia 14 lipca 2015r. A.D., S.D. i K.P. spadkobiercy A.D. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 46/13 i nr 46/14 poł. w obr. 60, aktualnie odpowiadające działkom nr 1149/3 i nr 1149/2 poł. w obr. [...]. Nieruchomość została zbyta w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99) na rzecz Skarbu Państwa przez A.D. aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r. Rep. [...] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego nr 4 na odcinku [...] dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. W ocenie wnioskodawców nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka ewidencyjna nr 46/13 w obr. [...], odpowiadająca aktualnie działce nr 1149/3 o pow. 19 m2 obj. Kw [...], położonej w obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa stwierdziwszy, że cel na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość został zrealizowany. Działka ta w całości stanowi pas zieleni wokół budynku objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1985 r. nr l.dz. [...]. W odwołaniu od podjętej decyzji A.D. nie zgodził się z powołanym wyżej orzeczeniem, wniósł o uzupełnienie dokumentacji dowodowej w sprawie. Zakwestionował stanowisko organu jakoby cel wywłaszczenia został na spornej działce zrealizowany. W jego ocenie celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego, a nie urządzenie parkingu i trawnika. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielają argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z prawidłowo dokonanych ustaleń organu wynikało, że zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1985 r. część działki nr 1149/3 była przeznaczona pod zieleń trawiastą, przylegającą do planowanej drogi dojazdowej do parkingu z 22 stanowiskami postojowymi oraz drogi osiedlowej do trzech wielorodzinnych bloków mieszkalnych. Pozostała część ww. działki znajduje się poza granicami planu realizacyjnego. Ponadto przez działkę nr 1149/3 przebiega infrastruktura techniczna w postaci wodociągu oraz kanalizacji deszczowej będącej elementem osiedla mieszkaniowego. Działka odpowiadająca działce nr 46/13 w całości stanowi pas zieleni oddzielający drogę wewnętrzną przy centrum handlowym [...] od drogi wewnętrznej przy parkingu dla osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości, nie można abstrahować, że ogólnym celem wywłaszczenia zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r. była budowa budynku mieszkalnego nr 4 na odcinku [...] dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Tego typu inwestycja nie ogranicza się jednak tylko do budowy budynku mieszkalnego, ale obejmuje również całą infrastrukturę w postaci urządzeń towarzyszących jak również obiektów takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Ustalony sposób zagospodarowania działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy dokonany w sposób uporządkowany, zorganizowany i celowy oraz służący mieszkańcom powstałych budynków mieszkalnych pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 u.g.n. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający na wydanie orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu i brak jest podstaw do poszukiwania dokumentów, o które strona skarżąca wniosła w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu wpisu A.D. zarzucił: naruszenie art. 21. ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, gdzie nie podjęto nawet próby wyjaśnienia kwestii zgodności decyzji [...] z planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 7,art. 8, art. 77,art. 80 i art. 107 k.p.a., art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował legalność całej inwestycji budowy budynku nr 4 w związku z faktem, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dla tej inwestycji wydana w formie odstępstwa od obowiązującego planu zagospodarowania nie była zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak było zatem podstaw do zatwierdzenia planu realizacyjnego budynku nr 4 decyzją nr [...] i wydania pozwolenia na budowę. Nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, na części działki nr 1149/3, na której znajduje się pas zieleni skoro plan realizacyjny zakładający urządzenie zieleni trawiastej powstał [...] grudnia 1986 r., a akt notarialny, w którym jako cel wywłaszczenia określono ogólnie budowę budynku mieszkalnego nr 4 podpisany został w dniu [...] października 1986 r. Sposób zagospodarowania terenu opracowany po dacie nabycia odbiega zatem od celu szczegółowo opisanego w akcie notarialnym. Parking wykonano kilka, dwa a może i trzy lata po oddaniu budynku i nie wiadomo kto i kiedy tą inwestycję zrealizował i sfinansował. Zrealizowanie innego celu, powoduje automatyczne przekroczenie ustawowych terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Skoro budowa parkingu nie była celem wywłaszczenia, to nawet gdyby uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany to zastosowanie ma art.137. ust. 2 u.g.n. Odnośnie części działki nr 1149/3, która znajduje się poza planem i obejmuje plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego to jest oczywiste, że na tej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnośnie zaś infrastruktury technicznej na działce nr 1149/3 nie ustalono kto, kiedy i w jakim celu zainstalował te urządzenia. W związku z tym nie można mówić o zgodności z celem wywłaszczenia. Obecność infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji (budowa osiedla mieszkaniowego). Organy nie odniosły się do kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa budynku nr 4 dla pracowników W.U.S.W a działki stanowiące przedmiot roszczenia na których zrealizowano inny cel i urządzono parking z elementami zieleni w żaden sposób nie przysłużyły się do realizacji celu wywłaszczenia. Budynek zrealizowano na działkach sąsiednich, zasiedlono i funkcjonował z parkingiem urządzonym na tych działkach sąsiednich przez kilka lat. Interpretacja celu wywłaszczenia, jaką stosuje Wojewoda jest błędna. Zakłada ona bardzo szeroki i dowolny sposób zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem okazała się niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi A.D. jest decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; zwana dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Poprzez art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nieruchomość nabytą w drodze umowy na podstawie tych regulacji, traktować należy jako nieruchomość wywłaszczoną, a w konsekwencji podlegającą zwrotowi stosownie do treści art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość nabyta w drodze umowy na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może być przeznaczona na inny cel, niż ten na który ją wywłaszczono a w związku z tym cel wywłaszczenia winien być określony konkretnie i dokładnie. W niniejszej sprawie, cel nabycia dawnych działek o nr 46/13 i 46/14, został określony w umowie sporządzonej w dniu [...] października 1986 r. w formie aktu notarialnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż celem nabycia nieruchomości była budowa budynku mieszkalnego dla pracowników Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. Tego typu inwestycje z zakresu infrastruktury mieszkaniowej dla uzyskania podstawowych cech swej funkcjonalności wymagają wyposażenia w parkingi drogi wewnętrzne czy także tereny zieleni (tj. trawniki, pasy zieleni, kwietniki itp.). Tereny o jakich mowa mogą przy tym służyć do estetycznego oddzielenia obszarów osiedli lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Innymi słowy, dom mieszkalny czy to jednorodzinny czy też wielorodzinny, to z pewnością nie tylko mury, cegły ale także cała towarzysząca temu przedsięwzięciu infrastruktura stanowiąca funkcjonalną całość, a służąca różnorakim potrzebom mieszkańców. Potrzeby budownictwa mieszkaniowego absolutnie nie wykluczają zagospodarowania nieruchomości na utworzenie terenów zieleni. Co więcej, zdaniem Sądu, tereny zielone należą do koniecznych elementów osiedli mieszkaniowych, umożliwiając ich mieszkańcom na przykład wypoczynek i rekreację czy choćby służąc organizacji zagospodarowania obszarów o odmiennych funkcjach. Nie jest pomiędzy stronami kwestionowane to, że aktualnie działka o nr 1149/3, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości, stanowi pas zieleni oddzielający drogi wewnętrzne pomiędzy pawilonem handlowym o nazwie [...] oraz osiedlem mieszkaniowym na którym znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, o położeniu odpowiadającym położeniu budynku mieszkalnego nr 4 w Planie Realizacyjnym Zagospodarowania Terenu R. – K.P. Plan ten stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego treści przewidziano w obszarze zagospodarowania przedmiotowych działek m.in. zieleń niską i wysoką, ciągi piesze, parking. Dlatego aktualny stan wykorzystania działki w pełni odpowiada celowi nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu nie nastąpiła zarówno zmiana celu wywłaszczenia, a nawet nie nastąpiła jego modyfikacja. Tereny zieleni oddzielające pas dróg wewnętrznych obsługujących budynek mieszkalny łączą się nierozerwalnie z funkcjami tego budynku, tworząc infrastrukturę obsługi. Dlatego słusznie odmówiono zwrotu nieruchomości gdyż została przeznaczona na cel publiczny określony w umowie. W świetle dokonanych przez Organy ustaleń, odmowa zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, jest w pełni legalna i nie narusza przepisów powołanych w skardze. Trzeba podkreślić, iż ustalony cel nabycia pokrywa się z aktualnym stanem zagospodarowania, bowiem tereny zieleni są integralną częścią obszarów budownictwa mieszkaniowego. Biorąc pod uwagę treść umowy sprzedaży nieruchomości, a także pozostałe zgromadzone w aktach dowody, ustalanie precyzyjnego położenia poszczególnych obiektów na podstawie Planu realizacyjnego wskazanego z akcie notarialnym, nie było niezbędne do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli do zastosowania art. 136 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że odbieganie lokalizacji elementu celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., o sygn. I OSK 2755/13). WSA podziela stanowisko SN wyrażone w uchwale z dnia 27 stycznia 1988 r., o sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wyraźnie wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. W tym kierunku zmierzają również wywody Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. III ARN 82/94 OSNAPiUS 1995/15/183, dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. W niniejszej sprawie, Organy wykazały, że nie nastąpiła względem celu określonego w umowie jakakolwiek zmiana funkcji terenu zbytych w drodze umowy działek. Z tych przyczyn zarzuty skargi wskazujące na to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w tym że nie został zrealizowany przez właściwego zdaniem skarżącego inwestora, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności działań Organów administracji obu instancji. Jest też oczywiste, iż poza obszarem działań zarówno Starosty jak i Wojewody, pozostawały kwestie zgodności Planu realizacyjnego oraz planem zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie pole działań organów wyznaczały powołane wyżej przepisy u.g.n., które z uwagi na wykonanie przedstawionego w umowie celu nabycia nieruchomości, nakazywały odmówić zwrotu części wywłaszczonych działek. Wykazanie przez Wojewodę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.