II OSK 37/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 12/19 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 12/19, oddalił skargę K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania K. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982r. Minister wyjaśnił, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister wyjaśnił, że kwestionowana decyzja dotyczyła inwestycji liniowej, która obejmowała odcinki liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości należących do wielu właścicieli. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można stwierdzić, aby decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że chociaż w postępowaniu nadzorczym nie udało się odnaleźć archiwalnych egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji, to nie można przyjąć, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania lub została skierowana do podmiotów niebędących stronami tego postępowania. Decyzja wywłaszczeniowa została doręczona co najmniej inwestorowi, a zatem weszła ona do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne w niej przewidziane. Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarżący nie udowodnił faktu rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 1982 r. Skarżący twierdzi bowiem, że decyzja nie została mu doręczona, ale oprócz własnego oświadczenia i ewentualnych zeznań świadków skarżący nie był w stanie choćby uprawdopodobnić, że taki stan rzeczy faktycznie miał miejsce. Przez 36 lat, które minęły od daty wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżący nie podjął żadnych czynności, które potwierdzałyby wadę decyzji z 1982 r. Skarżący nie inicjował żadnego postępowania, ani też nie zwracał się do inwestora, bądź do organów administracji z wnioskiem o udostępnienie mu treści decyzji lub dostępu do dokumentów. Sąd podzielił stanowisko organów, że brak dokumentów urzędowych, zwłaszcza po upływie długiego okresu czasu, nie może stanowić dowodu na okoliczność, że decyzja została nieprawidłowo doręczona stronie. Wynika to z kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu zasadne jest również stanowisko organów, że skarżący nie może powoływać się na niewiedzę o wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej. Jeśli bowiem linia przebiega nad terenem działek należących do skarżącego lub słupy nośne osadzone są na którejkolwiek z działek, to nie można racjonalnie przyjąć, że skarżący nie miał wiedzy o budowanej linii energetycznej, a także o obowiązku uzyskania dla takiej inwestycji wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro zatem powstanie linii energetycznej na działkach skarżącego było oczywiste i nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją zainteresowanego przez tak długi okres, to nie sposób przyjąć, że wynikało to z faktu braku doręczenia decyzji skarżącemu. Nie można zatem przyjąć, że skarżący udowodnił fakt rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Gminy w [...]. Za słuszne Sąd uznał również stanowisko organu pierwszej instancji, że nawet, gdyby doszło do niedoręczenia decyzji obecnemu skarżącemu, to taka okoliczność mogłaby w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę linii energetycznej, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności. Ograniczenie zakresu postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym prowadzi także do wniosku, że organy administracji zasadnie odmówiły skarżącemu dopuszczenia nowych środków dowodowych w postaci przesłuchania świadków na okoliczność braku doręczenia decyzji z [...] października 1982 r. Zawarty w skardze zarzut skarżącego, że w tym zakresie Wojewoda [...] lub Minister Inwestycji i Rozwoju naruszyły art. 7 oraz art. 77 k.p.a. jest bezpodstawny. Takich środków dowodowych, jakie postulował skarżący, w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym już się nie gromadzi. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Sąd wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda dysponował załącznikiem do decyzji z 1982 r., z którego wynikało, że skarżący jest wymieniony w nim jako właściciel co najmniej dwóch działek objętych inwestycją, czyli budową linii energetycznej. W tym stanie rzeczy Naczelnik Gminy w [...] miał obowiązek doręczyć wydaną decyzję – pozwolenie na budowę linii energetycznej właścicielom działek objętych inwestycją, w tym również skarżącemu. Skarżący nie wykazał, że faktycznie nie doręczono mu decyzji z 1982 r. Dowodem na takie okoliczności nie mogłyby być również zeznania świadków, gdyż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie. Organ pierwszej instancji wystąpił do wszystkich podmiotów, które mogłyby zachować akta administracyjne sprawy prowadzonej przez Naczelnika Gminy w [...] lub ich kopie o przekazanie takich dokumentów. Tym samym nie można podzielić zarzutu, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sposób niestaranny bądź nierzetelny, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Skargą kasacyjną K. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez przyjęcie przez Sąd, że udowodnienie niedoręczenia decyzji obciąża stronę postępowania przy jednoczesnym przyjęciu, iż brak podstaw prawnych by w administracyjnym trybie nadzwyczajnym przeprowadzać postępowanie dowodowe na wskazaną okoliczność (wniosek z dnia 26 marca 2018r. - data wpływu do organu 28.03.2018r. - o przesłuchanie strony postępowania K. R. oraz zgłoszonych świadków) i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia tylko na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organy; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada określona w art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji) nakazuje, aby stwierdzenie nieważności następowało tylko w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa nastąpiło, w sytuacji gdy organy zaniechały podjęcia działań w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego (przesłuchania strony postępowania na okoliczność dokonania doręczenia decyzji stronie K. R, W. H. C. oraz J. K. F.), dając prymat zasadzie trwałości decyzji, zaś w ocenie skarżącego zasada trwałości decyzji nie może być rozumiana jako zasada wymierzona przeciwko stronie postępowania i nie może zastępować działania organu celem wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony, tj. K. R. do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym poprzez odmowę przesłuchania strony oraz odmowę przesłuchania świadków wnioskowanych przez stronę, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i orzec na podstawie przepisów prawa, a w stanie faktycznym sprawy odmówił przeprowadzenia podstawowych czynności postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zawarł w skardze kasacyjnej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpatrzenia sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestii braku przeprowadzenia - zdaniem skarżącego - przez organy wyczerpującego postępowania dowodowego poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącego oraz zgłoszonych przez niego świadków na okoliczność niedoręczenia skarżącemu kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się zatem postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, jakiego życzyłby sobie tego skarżący. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1443/17; z dnia 12 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 692/17 – publik. CBOSA). W przedmiotowej sprawie takich wad kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie stwierdzono. Brak przesłuchania skarżącego i wskazanych przez niego świadków na okoliczność niedoręczenia skarżącemu decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r. nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej jak i poprzedzającej jej decyzji także z innej przyczyny. Ewentualne bowiem wykazanie wadliwego doręczenia decyzji lub pozbawienie udziału w postępowaniu administracyjnym nie uzasadniałoby stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1982 r., gdyż okoliczności te nie stanowią wad tej decyzji w rozumieniu przesłanek ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Są wadami w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowią podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1597/17 – publik. CBOSA). Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z jednoznacznej woli ustawodawcy takie uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe uregulowane jest w Rozdziale 12 –"Wznowienie postępowania" (art. 145 – art. 152) Kodeksu postępowania administracyjnego zaś postępowanie nieważnościowe w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" (art. 156 – art. 159) Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to dwa odrębne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w przypadkach wskazanych w art. 145a i art. 145b Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc. Odrębność postępowania nieważnościowego i postępowania wznowieniowego oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Z tych względów w postępowaniu nieważnościom nie można skutecznie podnosić przesłanek wznowieniowych. Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i z tej przyczyny nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2512/15; z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1828/07; z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1904/16; z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt II OSK 526/09 - publ. CBOSA). Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10, art. 16 i art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.