II OSK 692/17

Dnia 12 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 360/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 360/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2015 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Na uwagę zasługuje również fakt, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2015 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2623/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 1230/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 31 marca 2015 r. stwierdził, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż przyjęcie przez organ bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (zob. wyroki NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07 oraz z dnia 31 marca 2009 r., II OSK 432/08). Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pozostawała ocena, czy dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Sam fakt, że w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy przepisy prawa nie definiowały pojęcia istotnych odstępstw tak, jak obecnie czyni to art. 36a ustawy – Prawo budowlane, nie przesądza o tym, że ocena charakteru tych odstępstw miała charakter swobodny, dowolny i całkowicie uznaniowy. Sąd podkreślił, że o ile można się zgodzić z twierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie bez sprzeciwu uznał, że nie doszło do istotnych odstępstw, o tyle dokonując kontroli w tym zakresie należy dokonać ponownej oceny charakteru tych odstępstw. Przyjmując nawet, że brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy też nie. Uznanie odstępstw za istotne wymaga odniesienia się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego w dacie zakończenia budowy. Przy czym należy mieć na uwadze, że odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było ocenianie jako odstępstwo istotne. Sąd drugiej instancji zaznaczył, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Podstawą jej wydania była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania co do charakteru i skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy w przypadku, gdy organ dokonał błędnej oceny w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, trudno uznać, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest dotknięta – z tego tylko powodu – sankcją nieważności. Tego rodzaju sankcję można byłoby przypisać tej decyzji z tego powodu jedynie w przypadku, gdyby została wydana, pomimo że w konkretnym stanie faktycznym odstępstwa nie miały charakteru istotnego, co wszakże winno być przez organy wszechstronnie i dokładnie wyjaśnione. Konkludując, Sąd II instancji wskazał, że organ odwoławczy powinien dokonać we własnym zakresie oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych i na czym one polegały. W zależności od dokonanej w tym zakresie oceny, wydać rozstrzygnięcie mając na uwadze, że toczące się postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd drugiej instancji stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo przeanalizował i ocenił, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zawarte w powołanych wyrokach, weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 15 listopada 2011 r., nr ..., uznając, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał za organem odwoławczym, że w dacie przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego ustawa – Prawo budowlane nie precyzowała pojęcia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Obowiązujący wówczas przepis art. 36a ustawy – Prawo budowlane nie zawierał katalogu istotnych odstępstw, tak jak ma to miejsce w aktualnym stanie prawnym. Sąd ustalił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obejmują one zmianę gabarytów budynku oraz jego użytkowanie utrudniające lub uniemożliwiające zabudowę na sąsiedniej nieruchomości, zmiany, które naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki techniczne przyłączeń do sieci oraz załączonych do projektu budowlanego niezbędnych uzgodnień, pozwoleń lub opinii, odstąpienie naruszające zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2001 r., II SA/Lu 1190/00; z dnia 10 lipca 2002 r., IV SA 2008/00; z dnia 10 października 2002 r., II SA/Kr 79/99; z dnia 9 sierpnia 2001 r., SA/Bk 494/01, niepubl., w: Zdzisław Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, ODDK, Gdańsk 2007, s. 126). Z akt sprawy wynika, że inwestorzy realizując przedmiotowy budynek mieszkalny dokonali następujących zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zwiększyli kubaturę z 770 m3 do 798 m3, zmniejszyli powierzchnię całkowitą z 268,75 m2 do 219,89 m2, zwiększyli powierzchnię użytkową z 123,96 m2 do 152,86 m2, zmniejszyli długość obiektu z 12,60 m do 12,40 m oraz zwiększyli jego szerokość z 10,00 m do 10,40 m. Zmieniona została także konstrukcja dachu, elewacja południowa, północna i zachodnia oraz wysokość części budynku. Ponadto, zmieniono sposób użytkowania części budynku, gdyż pozwolenie na budowę przewidywało powierzchnię usługową (100,3 m2) przeznaczoną na warsztat. Natomiast zamiast projektowanego warsztatu wykonano w piwnicy budynku garaż. Z kolei na piętrze budynku ustanowiono 2 pomieszczenia pokoi, pierwotnie w części strychu nieużytkowego. Nadto ustalono, że nie została zachowana minimalna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej nr ..., ponieważ ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry, co stanowi o naruszeniu przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi, że kwestia zachowania odległości stanowiła zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie, bowiem Skarżąca zakwestionowała pomiar dokonany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który przyjął, że odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z działką nr ewid. ... i od ogrodzenia znajdującego się w tej granicy wynosi ok. 3,50 m, bowiem według niej ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy, a odległość była mierzona od ogrodzenia do ocieplenia budynku, którego nie było w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o ustalenie w ramach posiadanego systemu informatycznego oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej, będącej w posiadaniu Starostwa (np. operaty geodezyjne), odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. ... od granicy działki nr ewid. ..., załączając znajdującą się w aktach kopię mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu wykonanej przez uprawnionego geodetę D. R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2003 r. i zaewidencjonowanej pod nr ... W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Starostwo Powiatowe w Z. pismem z dnia 7 października 2015 r., znak: ..., poinformowało organ o wynikach dokonanych pomiarów, wskazując, że na podstawie posiadanych baz danych ustalono, że odległość budynku mieszkalnego usytuowanego w Z. na działce ew. nr ... od granicy działki ew. nr ... wynosi od 3,60 m do 3,54 m. Sąd zauważył, że kwestionowana przez inwestorkę mapa geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Mapa ta stanowi dowód na okoliczność lokalizacji przedmiotowego budynku i brak jest przesłanek mogących odmówić tej mapie wiarygodności. Inwestorka natomiast nie przedłożyła innej mapy geodezyjnej, z której jednoznacznie wynikałoby, że odległość budynku od granicy działki nr ... jest zgodna z przepisami. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że odstępstwa dokonane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego dotyczące usytuowania obiektu na działce, jego kubatury, długości, szerokości, wysokości oraz częściowej zmiany sposobu użytkowania, można zakwalifikować jako istotne, w rozumieniu przepisu art. 36a ustawy – Prawo budowlane obowiązującego w dacie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. Podkreślić należy, że można prowadzić dyskusję, czy podniesienie połaci dachowej, powodujące uzyskanie nowej powierzchni użytkowej, a tym samym zwiększenie kubatury obiektu, stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, jednakże co najważniejsze (wynika z dokumentacji) nie została zachowana przy realizacji spornego obiektu minimalna odległość od granicy działki sąsiedniej nr .... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał stanowisko przedstawione w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., że nawet przyjmując, iż brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy nie. Odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było ocenianie jako odstępstwo istotne. Ponadto Sąd wskazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, weryfikowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde stwierdzone naruszenie prawa, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nadto, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, Baza Orzeczeń Lex nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Tym samym Sąd stwierdził że, zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ nadzoru nie był uprawniony w tym nadzwyczajnym postępowaniu do prowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie, w jakim życzyłaby to sobie strona skarżąca, a więc przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w terenie. Kwestia ta mogłaby być skutecznie podniesiona na etapie weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 15 listopada 2011 r. nr ..., w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Strona skarżącą nie może oczekiwać, że wniesiona skarga będzie konwalidować braki poczynione na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Okoliczność błędnego powołania się w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2012 r. na protokół oględzin z dnia 22 czerwca 2011 r. przy przywoływaniu wymiarów obiektu, nie stanowi takiej wadliwości, która przemawiałaby za wyeliminowaniem decyzji, tym bardziej że zaskarżona decyzja takich błędów nie powieliła. W tych warunkach prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił. W skardze kasacyjnej K. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędne ich zastosowanie, II. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi poniżej przepisami, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd oraz do załatwienia sprawy, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, b) art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. – poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, c) art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie przez Sąd oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie wybranych fragmentów materiału dowodowego, d) art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracynego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wymaga podkreślenia, że w sprawie zastosowanie ma art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu spawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2015 r., II OSK 1230/13. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wykładnię dopuszczalności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że brak sprzeciwu nie wyłącza oceny charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i oprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał też wykładni istotnych odstępstw, przyjmując, że uznanie odstępstw za istotne wymaga odniesienia się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego w dacie zakończenia budowy dokonując w tym zakresie wykładni, że odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było oceniane jako istotne odstępstwo. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na to, że sprawa rozpoznawana jest w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Podstawą wydania decyzji była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji wskazał, że błędna ocena w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, trudno uznać, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dotknięta – z tego powodu – sankcją nieważności. W zaskarżonym wyroku Sąd powołał się na art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując na moc oceny prawnej i prawomocnego wyroku. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przez błędne zastosowanie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te nie są zasadne. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest obwarowana wystąpieniem jednego z wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, rodzaju ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające. W skardze kasacyjnej nie podważono ustalonego stanu faktycznego, a domaganie się w stanie faktycznym ustalonym na podstawie akt sprawy, postępowania dowodowego w tym trybie postępowania nie jest dopuszczalne. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.