II OSK 1230/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2623/12 w sprawie ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 2011 r. nałożono, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na K. i J. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 stycznia 2012 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...], położonej w Ż. przy ul. B. [...]. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] kwietnia 1989 r. Zgodnie z tym pozwoleniem budynek miał mieć wymiary: długość – 12,6 m, szerokość – 10 m, wysokość – 9,8 m, powierzchnię zabudowy – 126 m², powierzchnię całkowitą – 268.75 m², kubaturę 770 m³. Ponadto miał być usytuowany w odległości 4 m od granic z działkami sąsiednimi o nr ew. [...] i [...]. Inwestorzy w dniu 30 czerwca 2003 r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgłoszony obiekt posiadał następujące parametry: powierzchnia zabudowy – 126 m², powierzchnia całkowita –219,89 m², kubatura 798 m³, szerokość ok. 10,4 m, a długość – 12,4 m. Znajdował się w odległości 3,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz 4 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji kontrolując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 2011 r. bezzasadnie uznał, że nie jest ona dotknięta wadą nieważności i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Obowiązujący w dacie zgłoszenia zakończenia budowy przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane nie precyzował pojęcia istotnych odstępstw. Obiekt został dopuszczony do użytkowania, co oznacza, że nie dopatrzono się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Tym samym dokonana w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ponowna ocena odstępstw zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Niedopuszczalna była ingerencja co do odstępstw, które były już rozważane w procedurze dopuszczenia do użytkowania przedmiotowego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli W. i M. W. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., art. 156 k.p.a. oraz art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucili też zaskarżonej decyzji, że nie spełnia ustawowych wymogów wynikających z przepisu art. 107 k.p.a., a organ bezpodstawnie stwierdził nieważność decyzji, czym naruszył rażąco art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym istotne było to, czy organ nadzoru budowlanego, po tym jak inwestor działający na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zawiadomił o zakończeniu budowy, gdzie doszło do odstępstwa od projektu, a co nie spotkało się ze sprzeciwem właściwego organu – może interweniować w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dacie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy (tj. w dniu 30 czerwca 2003 r.) stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że utrwalony jest pogląd, iż samo zgłoszenie do użytkowania przy braku sprzeciwu właściwego organu, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz związanych z nim aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U .nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności. Ponieważ w kontrolowanej sprawie doszło do wybudowania obiektu, który nie zachowywał wszystkich parametrów założonych w projekcie, to w ocenie Sądu dopuszczalne było, co do zasady, zastosowanie procedury wynikającej z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podniósł następujące zarzuty: 1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i niedokonaniu oceny prawnej dokonanych przez inwestora odstępstw od pozwolenia na budowę według stanu prawnego obowiązującego w dacie przyjmowania przez właściwy organ zgłoszenia o zakończeniu budowy, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczność ta ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na nietrafnym uznaniu, że w warunkach wybudowania obiektu budowlanego, który nie zachowywał wszystkich parametrów założonych w projekcie, dopuszczalne było co do zasady zastosowanie procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy kwestia dokonanych przez inwestorów odstępstw od pozwolenia na budowę była przez właściwy organ wcześniej oceniona jako nieistotna i sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie został wniesiony. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie postawionych zarzutów i podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się wypadnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zarzut ten po części znajduje uzasadnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami uzasadnieniu, możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przypadku niespełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym staje się znacząco utrudnione. Nie oznacza to jednak, iż kontrola taka w ogóle nie jest możliwa. Zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przepisów postępowania odnosi bowiem pozytywny skutek tylko o tyle, o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonane przez Sąd pierwszej instancji, które polegało w szczególności na niepełnym wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia oraz na lakonicznym ustosunkowaniu się do twierdzeń organu odwoławczego, pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż przyjęcie przez organ bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (taki też pogląd jest prezentowany m.in. w powołanych przez organ odwoławczy wyrokach NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07 oraz z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 432/08). W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pozostawała ocena, czy dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Sam fakt, że w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy przepisy prawa nie definiowały pojęcia istotnych odstępstw tak, jak obecnie czyni to art. 36a Prawa budowlanego, nie przesądza o tym, że ocena charakteru tych odstępstw miała charakter swobodny, dowolny i całkowicie uznaniowy. O ile można się zgodzić z twierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie bez sprzeciwu uznał, że nie doszło do istotnych odstępstw, o tyle dokonując kontroli w tym zakresie należy dokonać ponownej oceny charakteru tych odstępstw. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie jest tak, jakoby brak sprzeciwu uniemożliwiał późniejszą weryfikację stanowiska organu. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjmując nawet, że brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy też nie. Uznanie odstępstw za istotne wymaga odniesienia się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego w dacie zakończenia budowy. Należy mieć przy tym na uwadze, że odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było ocenianie jako odstępstwo istotne. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Podstawą jej wydania była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, w jakich okolicznościach przepis ten znajdzie zastosowanie. Tymczasem, mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania co do charakteru i skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy w przypadku, gdy organ dokonał błędnej oceny w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, trudno uznać, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dotknięta – z tego tylko powodu – sankcją nieważności. Tego rodzaju sankcję można byłoby przypisać tej decyzji z tego powodu jedynie w przypadku, gdyby została wydana pomimo, że w konkretnym stanie faktycznym odstępstwa nie miały charakteru istotnego, co wszakże winno być przez organy wszechstronnie i dokładnie wyjaśnione. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokona we własnym zakresie oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych i na czym one polegały. W zależności od dokonanej w tym zakresie oceny, wyda rozstrzygnięcie mając na uwadze, że toczące się postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ ustali ponadto aktualny krąg stron postępowania, a to z uwagi na okoliczność, iż Jerzy Ziemkiewicz zmarł w dniu 12 września 2014 r. (vide: oświadczenie do protokołu rozprawy z dnia 9 grudnia 2014 r.). Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl