II OSK 1951/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. R. i Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 35/17 w sprawie ze skarg M. R. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w A. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 35/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. R. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. ("inwestor") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w A. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej S. (380) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...], obręb S., gmina [...]. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w badanej sprawie nie można było odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o zakazy zawarte w przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która weszła w życie 16 lipca 2016 r., ponieważ zakazy te dotyczą jedynie przyszłych inwestycji i po okresie karencyjnym. Dalej sąd wskazał, że w ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Z analizy nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji wynika, że do kręgu stron zaliczono jedynie osoby posiadające nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji (działki znajdujące się w obszarze omiatania łopat wirnika i występowania hałasu), zgodnie z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinno następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a. nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził także nieprawidłowość związaną z etapowaniem inwestycji. Wskazał, że z treści projektu budowlanego wynika, że zamiarem inwestora jest budowa I etapu inwestycji, ale całościowo inwestycja składać się będzie także ze zjazdu z drogi gminnej, wewnętrznej drogi dojazdowej i przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej wykonanych w podziale na kilka etapów. Wojewoda uwzględnił, że inwestor wskazał, że elektrownia wiatrowa może funkcjonować jako samodzielny obiekt energetyczny bez konieczności, na obecnym etapie inwestycji, wyprowadzenia produkowanej mocy do krajowej sieci elektroenergetycznej, gdyż jest ona przystosowana do produkcji energii elektrycznej na własne potrzeby i magazynowania jej w zewnętrznych przewoźnych akumulatorach przemysłowych. Jednak w ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać wszystkie planowane elementy inwestycji, czyli elektrownię wiatrową wraz z fundamentem oraz zjazd z drogi gminnej, wewnętrzną drogę dojazdową z placem manewrowym, przyłącze elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej oraz sieć teleinformatyczną. Wojewoda zarzucił ponadto, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisał w imieniu inwestora pełnomocnik P. P., jednak z treści pełnomocnictwa nie wynika umocowanie do takiego działania. Mimo wezwania pełnomocnik nie przedstawił odpowiedniego pełnomocnictwa. W efekcie, Wojewoda uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez inwestora oraz odrębnie przez M. R., którego organ drugiej instancji uznał za stronę postępowania. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Analiza projektu budowlanego wykazała, że projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni wraz ze stacją kontenerową i połączeniem kablowym. Nie ma natomiast wyrysowanego układu wewnętrznej komunikacji, przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji NN/SN, linii kablowej SN oraz linii telekomunikacyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał jednak na wyjątki od art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym na sposób realizacji przyłączy regulowany art. 29a Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 1 i 2). Nie ma żadnych przekonujących argumentów, aby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę, w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Gdyby z art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami i układem komunikacyjnym wewnętrznym, to art. 29a, czy art. 29 ust. 1 tej ustawy, stałby się w znacznej części przepisem martwym. Zastosowanie w sprawie ww. wyjątku Sąd pierwszej instancji argumentował jej stanem faktycznym, zgodnie z którym elektrownia może funkcjonować jako samodzielny obiekt budowlany i do jej działania nie jest konieczne połączenie elektrowni z systemem energetycznym za pomocą przyłącza. Co więcej, błędnie Wojewoda wywiódł w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, że ustalając obszar oddziaływania inwestycji należy stosować art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tak samo jak w sprawie nie miał zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że to przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decydują, kiedy w postępowaniu administracyjnym wymagany jest udział społeczeństwa. Oznacza to, że uznanie przez organ, że w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu u.o.i.ś. lub przepisu innej ustawy, który nakazuje zapewnienie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Wobec tego, w zaskarżonej decyzji niezasadnie zakwestionowano sposób ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a do skargi załączył prawidłowe pełnomocnictwo dla P. P. W konkluzji, sąd stwierdził, że organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje bowiem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda [...] oraz M. R. Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, w wypełnieniu przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, Wojewoda zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania terenu planowanego zamierzenia budowlanego w postaci farmy wiatrowej nie wymaga przedłożenia projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem elementów, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, tj. przyłączy, wewnętrznego układu komunikacyjnego i zjazdu z drogi gminnej; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, co doprowadziło do uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] i jej uchylenie, pomimo że decyzja ta była zgodna z prawem, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 ww. ustawy. Naruszenie to miało zatem wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest tzw. etapowanie inwestycji. W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku jednak inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Ponadto, Wojewoda podkreślił, że nie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego z tego powodu, że nie zawiera on przyłączy i zjazdu z drogi gminnej, lecz wskazał jedynie, że elementy te powinny zostać, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu w celu prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, a w konsekwencji – by prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. M. R. również wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi M. R. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w tym przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, a ponadto przez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia odnośnie do nieuwzględnionych zarzutów, a także przez błędne wskazania co do dalszego postępowania, a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art.176 ust. 1 Konstytucji), 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, w tym błędną ocenę zarzutów (ich treści/znaczenia), a w związku z tym przez nierozpoznanie istoty zarzutów, a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art.45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji), 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędne zakwestionowanie przez sąd prawidłowych ustaleń dokonanych przez skarżony organ (w dokonanym zakresie), 4) naruszenie prawa materialnego: a) art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (w tym w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie, b) art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3 Prawa budowlanego, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie, c) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i ust. 4 Prawa budowlanego, w tym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3 Prawa budowlanego, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art.3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie, d) art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym art. 28 k.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie, e) art. 28 k.p.a. oraz ewentualnie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – wskazane przepisy w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie, f) art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art.61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1, § 2, § 3 k.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędne zastosowanie; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w tym w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji przy błędnej wykładni prawa materialnego i błędnym zastosowaniu prawa materialnego, a przy tym przy błędnym uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i błędnie zastosował prawo materialne w sprawie, jak również udzielił organowi błędnych wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna Wojewody złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 28 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania, także w niniejszej sprawie, powinno więc odbywać się na podstawie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który reguluje, jak wskazano wyżej, kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przepisu tego nie stosuje się jednak w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, "u.i.o.ś."). Przeprowadzenie, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza jednak o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. To, kiedy wymaga ono takiego udziału, musi wynikać z konkretnej normy u.i.o.ś. lub innej ustawy. Powyższe oznacza, że art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 tej ustawy i jako taki powinien być interpretowany zawężająco, a nie rozszerzająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17, LEX nr 2 497 161, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2394/15, LEX nr 2 142 367). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 588/14, LEX nr 1 990 875). W niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. (stanowiący o tym, kiedy przeprowadza się ocenę odziaływania przedsięwzięcia na środowisko), jak prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, ponieważ Wójt Gminy [...] nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro w sprawie nie można wskazać przepisu u.i.o.ś., lub innej ustawy, który nakazywałby przeprowadzenie w sprawie postępowania na podstawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, to pozwolenie na budowę na realizację przedmiotowej inwestycji powinno zostać wydane w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nietrafny był także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania terenu planowanego zamierzenia budowlanego nie wymaga przedłożenia projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem elementów, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, tj. przyłączy, wewnętrznego układu komunikacyjnego i zjazdu z drogi gminnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił etapowanie inwestycji, a więc w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie i zgodnie z przeznaczeniem funkcjonować. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 214/18, LEX nr 2 494 840). W niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentacji budowlanej, przedmiotem inwestycji jest budowa pierwszego etapu inwestycji, obejmująca pojedynczą elektrownię wiatrową, przystosowaną do produkowania energii elektrycznej na własne potrzeby i magazynowania jej. Elektrownia ta może pracować jako samodzielny obiekt energetyczny, bez konieczności wyprowadzenia produkowanej mocy do krajowej sieci elektroenergetycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej, że w sprawie nie został naruszony art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie inwestor wskazał, że elektrownia wiatrowa może funkcjonować jako samodzielny obiekt energetyczny, co jak wskazano wcześniej, ma potwierdzenie w aktach sprawy. Ponadto, projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni wraz ze stacją kontenerową i połączeniem kablowym. Brak układu wewnętrznej komunikacji czy przyłączy, których realizacja może nastąpić na podstawie zgłoszenia, nie powoduje naruszenia art. 33 Prawa budowlanego, skoro pozwolenie na budowę nie musi ich obejmować. Ponadto, ma rację sąd wojewódzki, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo, udzielone P. P., do złożenia takiego oświadczenia w imieniu inwestora. Tak samo, prawidłowo sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654) postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 1 lipca 2016 r. Z kolei ustawa weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r., a na podstawie art. 13 ust. 3 tej ustawy postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W odniesieniu do skargi kasacyjnej M. R., na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 34), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie w sformułowanych przez siebie zarzutach (bez wskazania, że opiera je on na podstawie wynikającej z art. 174 p.p.s.a.) przywołał przepisy Prawa budowlanego regulujące np. definicje pojęć legalnych, nie wskazując, na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów, dokonana przez sąd pierwszej instancji, i jaką, poprawną, powinien ten sąd zastosować. Następnie, nie mogły zostać uwzględnione także m.in. zarzuty naruszenia art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, w tym art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. Naruszenie ww. przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1369/16, LEX nr 2 623 203). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonej decyzji o ustawowe kryterium legalności. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej M. R. (pkt. 4f) zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., stanowiącego, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w zw. z art. 64 § 2 k.p.a (regulującego pozostawienie podania bez rozpoznania) w zw. z art. 32 w zw. z art. 33 § 1 § 2 § 3 k.p.a. (przepisy dotyczące pełnomocnictwa i formy ustanowienia pełnomocnika) należy podkreślić, że są one niezrozumiałe, sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w procedurze sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.